El ausentismo docente en Buenos Aires

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Un día cualquiera en la Ciudad de Buenos Aires, aproximadamente uno de cada diez docentes está ausente. Este porcentaje es superior a los guarismos observados en países del primer mundo, aunque inferior a lo reportado en otros países en desarrollo y en otras provincias argentinas.

Las ausencias son costosas, no solo en términos presupuestarios sino por su efecto sobre los aprendizajes de los alumnos (especialmente en las escuelas más vulnerables). Mientras el costo financiero es mayor en el caso de las licencias largas (que requieren de suplencias), las licencias cortas pueden tener un mayor impacto en el proceso de enseñanza y aprendizaje cuando provocan días perdidos o cubrimientos inadecuados.

Los hechos estilizados

El total de casos reportados en la Ciudad de Buenos Aires en 2013 fue de un poco más de 2 millones de ausencias o un poco más de un millón de días de clase. Con alrededor de 50 mil docentes que prestan servicios en el ámbito del gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, esto significaría la pérdida del 10% de días de clase o 20 días en promedio por docente por año.

Licencias según principales características (en %)Fuente: DGECE – Ministerio de Educación, Ciudad de Buenos Aires – SIAL y Base de Liquidación de Haberes – Ministerio de Modernización.

Las enfermedades son la razón principal por la cual los docentes piden licencias. Esto puede reflejar la naturaleza de la profesión. Se destacan el estrés laboral, los síntomas y complicaciones de la tensión vocal, los dolores de espalda, entre otros.

Existe una concentración de licencias cortas en abril, junio, septiembre y noviembre. De los maestros que se tomaron licencia por enfermedad, un tercio lo hizo los lunes. Casi el 40% de las licencias de tres días, por su parte, están concentradas los días jueves y viernes.

Una proporción mayor de ausencias se produce en las comunas de la zona sur de la Ciudad donde viven poblaciones más vulnerables. Ahora bien, ésta se corresponde con la manera en que están distribuidos los cargos docentes.

Para aproximar el potencial impacto de las licencias sobre los aprendizajes, analizamos la relación entre el número de casos reportados en términos de los cargos docentes de cada establecimiento y el Índice de Equidad y Calidad Educativo Porteño (IECEP). La asociación es levemente negativa y en línea con lo encontrado en la literatura sobre el tema. La investigación determina que cada 10 ausencias disminuye el rendimiento promedio en matemáticas en una medida equivalente a la diferencia entre tener un maestro principiante y uno con un poco más de experiencia.

¿Cuánto cuestan las licencias?

Los sistemas educativos invierten más en los salarios y beneficios de los maestros que en cualquier otra categoría de gastos, así que no es sorprendente que los costos financieros de ausentismo docente sean altos. Con un 5,3 % de los profesores ausentes en un día determinado, 24 estipendios para maestros sustitutos y los costos administrativos asociados, los costos ascienden a un mínimo de $ 4 mil millones al año.

La tabla hace una primera aproximación a los costos de las licencias según duración. El costo administrativo sin imputar rondaría los 800 millones en el año 2013. Esta es la estimación más conservadora. Una segunda alternativa sería calcular los costos para licencias solo superiores a tres días a doble erogación (se le paga al titular y al suplente) para los casos que corresponda, ignorando el costo de las licencias cortas. Se podría considerar eventualmente como tercera alternativa el realizar el cálculo sólo en términos de las licencias superiores a diez días. Esto llevaría a incrementar los costos en no menos de un tercio.

Costo de las licencias – 2013- Pesos Corrientes y como % de la masa salarial sancionadaFuente: DGECE-MEGC en base a base a Base de Liquidación de Haberes – Ministerio de Modernización.

¿Se pueden reducir los costos? El menú de opciones

¿Cuántas de estas licencias se pueden reducir sin modificar el marco regulatorio?, ¿Qué tipo de mecanismos se podrían considerar?, ¿Cuáles son los niveles de referencia y qué implicarían en términos de uso de los recursos públicos?

Todos los instrumentos o variantes de política que se consideren podrían agruparse en dos categorías: controlar el ausentismo o promover el presentismo.

Controlar el ausentismo solo tiene sentido si el número de causas injustificadas es significativo en casos reportados y monto, pero éste no parece ser el caso en la Ciudad. La concentración de licencias tanto por casos reportados como por cantidad de días está dentro de las posibilidades contempladas por la norma legal que regula la actividad. Esto muestra que no es un problema de control sino de los incentivos subyacentes en el marco regulatorio.

El presentismo se puede promover ya sea a través del uso de incentivos monetarios o no monetarios tanto individuales (premiar la no utilización de licencias) como grupales (para que exista el control entre compañeros de trabajo que motiven el compromiso).

El posible impacto de una reducción de costos

Si se asume una potencial reducción del uso de licencias en un tercio para llevarlo a niveles observables en el primer mundo, se podrían recuperar 6 días de clase por año. También implicaría un “ahorro” de recursos para el sector de unos 270 millones de pesos, cifra que es  40 millones más alta que el presupuesto financiero del programa de becas estudiantiles del Ministerio de Educación para el año 2013. Con estos recursos se podría incrementar el salario de todos los docentes una cantidad equivalente al salario bruto de un maestro de grado en jornada simple con diez años de antigüedad.

Estimación del efecto de reducir las ausencias

Fuente: DGECE-MEGC en base a base a Base de Liquidación de Haberes – Ministerio de Modernización.

Un tema que no se puede ignorar es que ni el marco regulatorio ni la política de manejo de personal son los únicos factores que influencian el ausentismo docente. Hay factores personales, de la escuela y hasta del contexto que no son fáciles de medir. En términos generales las mujeres tienden a ausentarse más por cuestiones personales y familiares en todos los empleos. Las distancias y problemas de transporte o fenómenos climáticos pueden crear problemas, a lo cual se suman las demandas propias del sector. Por estas razones, pensar en cobertura de seguro específica para el sector no sería descabellado.

Esta primera aproximación de las características y consecuencias, tanto educativas como financieras, del ausentismo docente del sector estatal debe ser complementada con estudios más profundos. Sería ideal analizar todo el sistema educativo (incluyendo la gestión privada, por ejemplo) e incorporar información que permita analizar todos los factores que atribuyen significativamente al ausentismo docente.

*Silvia Montoya es Directora General de Evaluación de la Calidad Educativa del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires