Relaciones EE.UU-Brasil: se esperan más conflictos

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Las ambiciosas aspiraciones globales de Brasil y su recientemente adquirido peso diplomático se vieron profusamente en Teheran el pasado mayo. Fue entonces cuando el presidente de Brasil Lula da Silva, anunció triunfantemente que él y su homólogo turco habían persuadido a Irán para cambiar una gran parte de su programa de enriquecimiento de uranio al exterior, un objetivo que se le había escapado anteriormente a EE.UU. y otras potencias mundiales.

Washington, sin embargo, no aplaudió. La Secretaria de Estado Clinton mostró su malestar ante el éxito de la negociación de Lula, que fue visto como una ameza al frágil acuerdo que EE.UU. había finalemente logrado entre los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas para imponer nuevas y más severas sanciones a Irán por violar sus obligaciones del tratado nuclear.
A medida que Lula se acerca al final de su segunda y última legislatura como el presidente más admirado que ha tenido Brasil, las relaciones entre su país y EE.UU. se vuelven tensas. En los últimos dos años, ambos gobiernos han chocado abiertamente en numerosos temas. A pesar de la buena voluntad que aún perdura entre ambos países, la situación puede empeorar próximamente si Brasil, independientemente de quién sea elegido presidente, pretende expandir y consolidar su ambicioso papel en el panorama internacional.

Los liderazgos regionales

Es casi inevitable que Brasil y EE.UU. se enfrenten durante los próximos años en este hemisferio y en todo el mundo. Ambos tienen un gran interés en la política mundial y una profunda preocupación por los problemas comunes del planeta. Sus políticas y agendas, sin embargo, reflejan sus divergencias, intereses, prioridades y enfoques hacia los asuntos internacionales. Si no pueden encontrar importantes puntos en común o, por lo menos, trabajar para mantener sus divergencias bajo control, la tensión entre ellos es probable que aumente. De hecho, en la mayoría de los temas, la relación entre Brasil y EE.UU. afectará a los conflictos y a la cooperación, al igual que las relaciones de Estados Unidos con otros actores globales como China, Rusia y Japón, además de otros países europeos.

Durante el pasado año, desde que Brasil asumió un papel más potente en América Latina, ambos países se enfrentaron por varios asuntos relacionados con la región . Brasil sorprendió e irritó a Estados Unidos y a su vecina Colombia cuando se unió a otros países de América del Sur, oponiéndose a un nuevo acuerdo militar que permitía a Estados Unidos ampliar su acceso a las bases militares colombianas. Posteriormente, reparando las relaciones con Colombia y anunciando su propio aunque más modesto acuerdo militar con Washington, Brasil demostró una muy bienvenida flexibilidad y capacidad de acomodarse. Parece claro, sin embargo, que los pasos que dé el ejército de Estados Unidos en América del Sur requieren a partir de ahora la consulta y el visto bueno de Brasil (un requisito muy razonable). De hecho, desde ahora, esto debería convertirse en una costumbre para Washington.

Brasil no ha sido muy complaciente en su política hacia la crisis de Honduras, uno de los temas centrales del pasado año. A pesar del acuerdo inicial sobre cómo responder al golpe militar que depuso al presidente Manuel Zelaya, Brasil y los EE.UU. al final manejaron enfoques muy diferentes para solucionar la crisis. Mientras los EE.UU. y muchos otros países reconocieron la validez de las elecciones hondureñas y la autoridad del nuevo presidente, Brasil continúa pidiendo mayores concesiones para el presidente derrocado. La divergencia de opiniones entre EE.UU. y Brasil se ha convertido en un callejón sin salida en las relaciones de la región.

EE.UU. y Brasil también adoptan posiciones enfrentadas sobre los asuntos relacionados con Cuba. En esta ocasión, es Washington quien sigue sola en su negativa a poner fin al aislamiento diplomático y económico de Cuba. El resto de países americanos ha recuperado la normalidad en sus relaciones con la isla. Para la mayoría de los brasileños y otros latinoamericanos, la política de EE.UU. hacia Cuba es prácticamente incomprensible.

Aunque EE.UU. y Brasil seguramente chocarán en otras cuestiones del hemisferio en años venideros, los dos países han demostrado también su capacidad para cooperar en temas regionales. EE.UU. ha apoyado firmemente el papel de liderazgo de Brasil en la misión de paz de la ONU en Haití desde la salida de Aristides del país en 2004, y ha trabajado de cerca con Brasil en la misión humanitaria que se puso en marcha tras el devastador terremoto que sufrió ese país. Washington ha expresado así mismo apoyo al liderazgo brasileño en el desarrollo de una mayor integración política y económica de Sudamérica – la llamada Unión de Nacionaes Sudamericanas o UNASUR- pese a que una UNASUR más fuerte y más institucionalizada supone una restricción del papel de la OEA y disminuye la influencia de EE.UU. en los asuntos de la región. Y Brasil ha ayudado de tanto en tanto a moderar la campaña anti-americana de la Venezuela de Hugo Chávez, aún cuando los gobiernos de EE.UU. y Brasil han adoptado enfoques muy diferentes para encarar el desafío que Chávez representa.

La relación entre EE.UU y Brasil es probable que sea golpeada con más fuerza en el periodo que comienza, no por asuntos no regionales si no globales porque esto es ahora lo más importante para ambos países. Al mismo tiempo, de alguna forma, la arena internacional puede brindar también algunas oportunidades de cooperación.

Irán y el problema nuclear

Los lazos de apoyo y la cercanía de Brasil hacia Irán es lo que más ha exasperado a Washington y complicado las relaciones de EE.UU. y Brasil en los últimos años. Y hay una justificación considerable para la posición de EE.UU.. Brasil siempre ha defendido el programa nuclear iraní, afirmando -a pesar del montaje y las pruebas ampliamente aceptadas de lo contrario- que tiene sólo fines civiles. Ha pasado por alto la represión interna en Irán, su continuo apoyo a grupos terroristas en el extranjero y sus implacables amenazas contra Israel. Washington se irritó particularmente cuando, este mayo pasado, Brasil se unió a Turquía para negociar un acuerdo con Irán para poner fin a una inciativa de EE.UU. para promover nuevas sanciones de la ONU sobre Teherán por sus persistentes violaciones a las resoluciones de ese organismo sobre el desarrollo de sus actividades nucleares.

Ni Brasil ni EE.UU. manejaron este incidente particularmente bien,. Una carta de Barack Obama a Lula da Silva parecía inicialmente fomentar el diálogo Brasil-Turquía-Irán aunque Washington posteriormente dejó clara su fuerte oposición al diálogo y que no estaba dispuesto a dar marcha atrás en su demanda de sanciones más severas. Al mismo tiempo, sin embargo, EE.UU. – de no haber estado tan estrechamente enfocado en la preservación de un gran poder de consenso para las sanciones- podría haber reconocido que había potencialmente algún valor en el acuerdo negociado por Brasil y Turquía y no simplemente rechazarlo de una vez.

Irán seguramente seguirá siendo causa de fricción en las relaciones EE.UU. Brasil, para empezar por la defensa de los intentos de enriquecimiento de uranio por parte de Irán, mientras EE.UU. esté convencido de que están directamente enfocados a construir una bomba nuclear. Brasil seguirá seguramente oponiéndose a las sanciones contra Irán (aunque se ha comprometido a respetar aquellas impuestas por la ONU). Brasil y EE.UU. juntos podrían mejor estudiar qué pruebas serían suficientes para concluir si Teherán pretende construir una capacidad armamentistica o si sus intenciones son pacíficas. Reducir la brecha entre los dos países sobre esta cuestión contribuiría a aliviar las tensiones.

Con el tiempo, el propio programa nuclear de Brasil puede surgir como un tema aún más polémico que el de Irán para las relaciones Estados Unidos-Brasil. No hay ninguna duda de que Brasil ha firmado el Tratado de No Proliferación Nuclear (TNP), y está obligado a renunciar a las armas nucleares por su propia constitución, por un acuerdo con Argentina, y por el tratado de Tlatelolco de América Latina. En la actualidad, EE.UU. tiene poco interés en si Brasil se está preparando para desarrollar un arma atómica. Pero Brasil se ha embarcado en un programa de enriquecimiento de uranio, y es casi seguro que va a adquirir la capacidad de construir un arma. Hoy en día, Brasil y los EE.UU. están en desacuerdo sobre la negativa de Brasil a firmar el protocolo adicional del TNP, que obliga a inspecciones más intrusivas de las instalaciones de enriquecimiento que el tratado original.

Washington considera el rechazo de Brasil del protocolo adicional del TNP como un menoscabo de un ya debilitado regimen de no proliferación. Brasil, por su parte, afirma que está totalmente dentro de sus derechos, y afirma que son EE.UU. y Rusia los que violan en su mayoría las disposiciones del TNP a causa de su fracaso para lograr sus disposiciones de desarme nuclear con más fuerza. Las friciciones entre Estados Unidos y Brasil sobre estas cuestiones pueden aumentar a medida que Brasil y otros países se acerquen a tener la capacidad de fabricar armas.

Irónicamente, el desarrollo nuclear podría ser un área de cooperación entre los EE.UU. y Brasil. Ciertamente, los recursos científicos y técnicos de EE.UU. podrían reforzar sustancialemente los esfuerzos de Brasil para desarrollar su industria de energía nuclear. El reciente acuerdo de EE.UU. con la India (un país que ya tiene un arsenal nuclear) puede servir como modelo para la transferencia de tecnología de EE.UU. a Brasil. Lo que los EE.UU. seguramente quieren que Brasil entregue a cambio es continuar con el apoyo a la mejora de las políticas de no proliferación.

Desacuerdos comerciales

El año pasado las tensiones sobre el comercio aumentaron considerablemente después de que prevaleció la postura de Brasil ante la OMC, alegando que las subvenciones al algodón de EE.UU. violaron las normas comerciales internacionales. Debido a que el Congreso de los EE.UU. no considera la reducción de las subvenciones hasta que el 2012, cuando la legislación ordena su término, las normas de la OMC le dan a Brasil el derecho a tomar represalias con aranceles compensatorios sobre una amplia gama de productos de EE.UU.. Al estar de acuerdo para compensar directamente a Brasil por sus pérdidas (con lo que se subsidia tanto a los productores de algodón de los EE.UU. como a los brasileños ), los EE.UU. lograron posponer las tarifas de represalia para los próximos dos años. Brasil está ahora contemplando más acusaciones ante la OMC por los subsidios agrícolas, aranceles y cuotas de EE.UU..

A pesar de sus continuos enfrentamientos sobre el comercio, el Brasil y los EE.UU. comparten una amplia gama de intereses en los acuerdos globales comerciales. Al unir fuerzas, los EE.UU. y Brasil, los dos principales exportadores mundiales de alimentos, aumentaría sustancialmente la posibilidad de revivir las estancadas negociaciones de Doha sobre comercio mundial y de dirigirlas hacia un resultado exitoso, lo que ha sido una alta prioridad para ambos. Pero eso requeriría que Brasil y los EE.UU. hiciesen concesiones políticamente difíciles, no sólo en las cuestiones agrícolas, sino también sobre el comercio de servicios, aranceles industriales y propiedad intelectual. Brasil tiene que arriesgar la discordia con sus más cercanos aliados de Doha (entre ellos la India y China) presionando para que ellos también cedan terreno en estas cuestiones.

Brasil ha trabajado duro en los últimos años para asegurarse un mayor poder de decisión en los foros multilaterales. Es difícil negar su afirmación de que las naciones en desarrollo, dada su creciente importancia económica mundial, merecen una mayor representación e influencia en las instituciones como las Naciones Unidas, FMI, Banco Mundial, la OMC, y otras. Y se ha aliado con otros países en una variedad de maneras de presionar por esa representación. Entre sus más firmes socios en esto están la India, China, Sudáfrica y Rusia.

Pero esto no ha sido un área de tensión con los EE.UU.. Todo lo contrario. Los EE.UU. han apoyado los esfuerzos de Brasil para ganar más poder de voto para los mercados emergentes en el FMI y el Banco Mundial, y para reemplazar el G-7 (integrado sólo por los países altamente industrializados) por el G-20 (que incluye los más importantes países en desarrollo) como el principal foro mundial para debatir cuestiones económicas. No es probable, sin embargo, en el corto plazo, que los EE.UU. apoyen la búsqueda de Brasil de un asiento permanente en el Consejo de Seguridad de la ONU, en parte porque muchos otros estados de América Latina se oponen.

Está claro que Brasil y los EE.UU. tienen un papel importante en el tratamiento de las cada vez más urgentes materias sobre el cambio climático y el desarrollo de la energía. Cómo maneje Brasil el Amazonas y explote su petróleo recién descubierto tendrá un impacto enorme en el esfuerzo mundial para hacer frente a los desafíos climáticos y energéticos. Lo mismo, por supuesto, que la política de EE.UU., cuando finalmente se formule. Lo que es aún incierto en estos y muchos otros temas mundiales y regionales, es si ambos países terminarán en cooperación o enfrentamiento, o alguna medida de ambos, pero es claro que se tendrán que enfrentar entre sí una y otra vez en muchos ámbitos diferentes.
A pesar de que las relaciónes Estados Unidos-Brasil se han vuelto cada vez más tensas en los últimos años, los dos países nunca se han considerado adversarios y los gobiernos, con pocas excepciones, han tratado de restar importancia a los conflictos y han estado dispuestos a tolerar el desacuerdo. Para que los EE.UU. y una nueva poderosa Brasil construyan y mantengan una relación constructiva en el futuro, sin embargo, es probable que necesitan un mucho mayor esfuerzo y atención de parte de sus gobiernos de lo que ha sido hasta la fecha.

Ambas partes necesitan comprender mejor los intereses, prioridades, y las posiciones del otro sobre asuntos de importancia regional y mundial -y ser informados de manera rutinaria de la decisión propuesta y las acciones de la otra. Una consulta más sistemática podría haber evitado o al menos reducido la intensidad, tanto de la disputa sobre las negociaciones entre Brasil-Turquía-Irán como la fricción sobre el acuerdo de seguridad entre EE.UU. y Colombia. Los EE.UU. y Brasil también deben ser capaces de identificar más oportunidades para la cooperación en muchos de los temas tratados anteriormente, en los que ambos países tienen una participación importante.
Sin embargo, nadie debe pensar que las relaciones Estados Unidos-Brasil van a ser fáciles de manejar en el próximo período. Seguramente se pondrán a prueba por la frustración y la decepción de ambos lados y el conflicto puede ser más común que la asociación. Es lo que se puede esperar cuando dos países poderosos tienen que enfrentarse entre sí, sin importar quién está a cargo.


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