Iniciativa RELAC: una oportunidad para aumentar la ambición climática sin dejar a nadie atrás
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Uno de los principales compromisos energéticos y climáticos de la IX Cumbre de las Américas fue el impulso a una transición energética limpia y justa en el hemisferio occidental. Con este fin, cinco países anunciaron su interés de cooperar con la iniciativa Renovables en Latinoamérica y el Caribe (RELAC): tres en calidad de miembros (Barbados, Guyana y Jamaica) y dos como colaboradores (Argentina y Brasil). Lo anterior, sumado a la voluntad profesa de Estados Unidos de proveer apoyo financiero y asistencia técnica, puede renovar el impulso a la descarbonización de la economía regional a través de la transformación de los sistemas eléctricos. Pero más allá de la retórica de estas promesas, cabe plantearse ciertas preguntas: ¿En qué consiste la iniciativa RELAC? ¿Cuáles son los desafíos que debe afrontar durante su implementación? ¿Qué oportunidades supone la concreción de sus objetivos?
En 2019, Colombia lanzó RELAC en el marco de la Cumbre de las Naciones Unidas para la Acción Climática. La iniciativa contempla el objetivo común de acelerar la carbono-neutralidad de los sistemas eléctricos de Latinoamérica y el Caribe (LAC), mediante la meta específica de elevar la penetración de las energías renovables en la generación de energía eléctrica por encima del 70 porciento para 2030. Con una línea base cercana al 59 porciento en 2019, tal meta implica duplicar –respecto a la década anterior– el ritmo de crecimiento de la capacidad instalada renovable y de la participación de las fuentes renovables en el total de la electricidad generada durante el período 2020-2030.
Además de Colombia, otros dos líderes de la transición energética regional, Chile y Costa Rica, han colaborado para promover la iniciativa desde sus inicios. Hasta la fecha, un total de 15 países de la región se han hecho miembros y participan con sus propias metas de energía renovable. La asistencia y coordinación técnica está a cargo del Banco Interamericano de Desarrollo y la Organización Latinoamericana de Energía, quienes colaboran con un grupo de agencias energéticas de alto nivel como: la Agencia Internacional de Energía; la Agencia Internacional de Energías Renovables; el Laboratorio Nacional de Energías Renovables de Estados Unidos, entre otras. Esta interacción posibilita la puesta en marcha de los cuatro instrumentos del proyecto: 1) la adaptación de marcos regulatorios y normativos; 2) la coordinación entre agencias energéticas; 3) la conexión entre desarrolladores de proyectos y financiadores; y 4) la provisión de una plataforma para el monitoreo de la acción climática.
La iniciativa tiene como punto de partida la constatación de que LAC es la región con la matriz energética “más limpia del mundo”, debido a la alta participación de la energía hidráulica en la generación de electricidad (alrededor del 45 porciento en 2019). No obstante, el crecimiento de esta fuente de energía y, en especial, de la hidroelectricidad de gran porte está estancado desde hace al menos un lustro debido a problemas reiterativos de gobernanza (como la oposición ciudadana, la corrupción o la falta de consulta previa), graves daños socio-ecológicos y al estrés hídrico intensificado por el cambio climático. RELAC combina, por ende, un componente de mitigación climática con una apuesta por mejorar la resiliencia, competitividad y sostenibilidad del sector eléctrico a través de la diversificación y expansión de las fuentes de energía renovable, particularmente, las no convencionales (es decir, excluyendo la energía hidráulica de embalse).
Sin embargo, varios retos se interponen en el camino de su realización. Un primer desafío es las disparidad de los perfiles energéticos nacionales. Los países de la región cuentan con dotaciones de recursos naturales y modelos económicos significativamente diferentes que han contribuido a un desarrollo desigual de las distintas fuentes de energía. Si bien hay países con una abrumadora capacidad instalada renovable (como Paraguay, con un 100 porciento de renovabilidad basada en centrales hidroeléctricas como la de Itaipú) o con un extraordinario potencial de recursos renovables (como Chile, que cuenta en el desierto de Atacama con uno de los niveles más altos de radiación solar en el mundo), también hay países con una notoria dependencia de los combustibles fósiles para la generación de electricidad (como Bolivia y Trinidad y Tobago, que aún no forma parte de RELAC). Tales diferencias han producido disparidades en la preparación para la transición hacia las energías renovables que, reforzadas por la dependencia del sendero de los combustibles fósiles (es decir, la dependencia crónica de algunos países, Bolivia y Trinidad y Tobago entre ellos, en los combustibles fósiles no sólo para producir energía eléctrica, sino en tanto sector económico clave), afectan el nivel de ambición climática de los países de LAC (incluido el interés de participar en la iniciativa).
Por consiguiente, un segundo desafío es la fragmentación regional y la asimetría de las metas nacionales. Si bien la iniciativa pretende articular un esfuerzo común sobre la base de las especificidades nacionales, las situaciones de política doméstica han derivado en una diversidad de caminos de transición entre los países de la región. Mientras unos países como Uruguay y Costa Rica han decidido apostar fuertemente por las renovables, las estrategias de desarrollo de otros países se enfocan en potenciar el desarrollo de los hidrocarburos. En el contexto de RELAC, esto se traduce en que la iniciativa cubre actualmente menos de la mitad de las emisiones regionales de gases de efecto invernadero (GEI), al no contar con los tres mayores emisores (Brasil, México y Argentina) como miembros plenos. De hecho, mientras Brasil y Argentina han anunciado su intención de vincularse con RELAC en un ambiguo rol de “colaboradores”, México permanece totalmente al margen. A la habitual inestabilidad política de LAC se suma así la discontinuidad de las políticas energéticas y, más aún, la incertidumbre geopolítica (como la que propicia la invasión rusa en Ucrania) en tanto factores adicionales que obstaculizan la concreción de las metas de energía renovable a escala regional.
Por último, un tercer desafío es la creación de ecosistemas de inversión en renovables en todos los países de LAC, incluidos aquellos históricamente rezagados. En 2021, tres países (Brasil, Chile y Colombia) concentraron el 88.78 porciento de las inversiones en el sector, llevándose este último la mayor parte con un 68.75 porciento del total regional. Por ende, desconcentrar los flujos de inversión para incentivar un desarrollo equitativo de las renovables en la región requiere adaptar los marcos regulatorios y normativos para atraer inversionistas, tal como estipula uno de los instrumentos de RELAC. Sin embargo, algunas dificultades persisten incluso entre los países con mayor preparación. Mientras los menos avanzados cuentan con baja capacidad institucional para desarrollar regulaciones que mejoren la confianza inversionista (como en el ‘Triángulo Norte’ de Centroamérica o en algunas islas del Caribe), la mayoría de los países mejor preparados tienen problemas con los procesos de licenciamiento ambiental y consulta previa con las comunidades locales, lo cual retrasa la ejecución de los proyectos a escala comercial. Éste es el caso de los conflictos socioambientales asociados a los parques eólicos en La Guajira, Colombia, o en el istmo de Tehuantepec, en Oaxaca, México.
En ese sentido, al tener que enfrentar estos desafíos, RELAC ofrece una oportunidad para transformar los sistemas eléctricos y mejorar la equidad energética en toda la región. En primer lugar, significa una oportunidad de fomentar un desarrollo más inclusivo y resiliente de las energías renovables. Por un lado, puede corregir los errores de la hidroelectricidad a gran escala, en particular respecto a la resolución de los conflictos socioambientales y las violaciones de derechos humanos relacionadas con el sector de las energías renovables (que en LAC alcanzan el 61 porciento del total de las denuncias a nivel global). Por el otro, puede disparar acciones de justicia distributiva para –entre otras cosas– alcanzar la ‘última milla’ en el acceso universal a la electricidad (a través, por ejemplo, de microrredes solares o kits de paneles fotovoltaicos y baterías para zonas no interconectadas) y enfrentar fenómenos de pobreza energética, como el uso de combustibles rudimentarios para la cocción de alimentos. Este enfoque tiene el potencial de incentivar una expansión equitativa de la capacidad instalada renovable que reduzca los conflictos entre comunidades locales y empresas de energía.
En segundo lugar, RELAC puede impulsar una integración energética que contribuya al cierre de brechas intrarregionales y al fortalecimiento de la seguridad energética. Una forma de alcanzar estos objetivos es el mejoramiento en el corto plazo del acceso a financiación, a través de acuerdos como el de la banca de desarrollo regional para movilizar hasta 50 mil millones de dólares en financiamiento climático durante los próximos cinco años. Asimismo, es esencial emplear RELAC para facilitar la asistencia técnica y el intercambio de experiencias como mecanismo para alcanzar los ajustes normativos y regulatorios requeridos en cada país. Adicionalmente, esfuerzos mancomunados en el largo plazo –como lograr la interconexión de los sistemas eléctricos nacionales y el mejoramiento y modernización de la infraestructura de transmisión– son requeridos, bajo la perspectiva de aprovechar las diferencias de potencial y de recursos para articular un sistema energético regional robusto, sostenible y seguro que reduzca los riesgos de LAC ante los shocks del sistema energético global y los impactos del cambio climático. La permanencia de EEUU en un rol activo será un factor decisivo para lograr la materialización efectiva de estos esfuerzos, dados los recursos técnicos y financieros con los que cuenta.
En tercer lugar, para concluir, esta iniciativa sin precedentes supone una posibilidad excepcional de alinear las políticas energéticas y climáticas regionales. LAC contribuye apenas al 7 porciento de las emisiones globales de GEI, de los cuales 55 porciento corresponden al sector energético (23 porciento menos que el promedio mundial). No obstante, su inserción en una trayectoria de descarbonización profunda es esencial para mantener vivo el objetivo de limitar el calentamiento global a 1.5ºC respecto a los niveles preindustriales. El involucramiento de México, Brasil y Argentina será crucial para avanzar en esa dirección, por lo que la intención de colaboración de estos dos últimos constituye un avance considerable, aunque incierto. De ese modo, RELAC puede servir como marco para correlacionar las metas de renovables con las Contribuciones Nacionalmente Determinadas y aumentar la ambición climática mediante la cooperación internacional. En última instancia, ésa es la oportunidad de oro que esta iniciativa presenta: dar pasos consistentes y coordinados para convertir a LAC en una potencia mundial de la acción climática y el desarrollo sostenible.