Cómo liderar efectivamente un sistema educativo: Consejos de Otto Granados

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¿Qué se puede recomendar a quienes tomarán decisiones en educación en Iberoamérica y, de hecho, de un gran número de países de desarrollo medio? En una interesante iniciativa, Fernando Reimers ha compilado un libro con una serie de cartas y recomendaciones a ministros de educación y tomadores de decisión en el campo educativo (véase Letters to a New Minister of Education: Learning to Lead Education Systems). Conversamos con uno de los autores que ha colaborado en el libro, el exsecretario de Educación en México, Otto Granados Roldán.  Él nos dio recomendaciones en torno dos áreas particulares: la política pública y la política.

Cada ministro de educación, sobre todo en los primeros días de su gestión, desea impactar significativamente en la política educativa de su país. La cuestión de cuándo es el momento oportuno y cómo determinarlo parece fundamental. ¿Qué nos puede decir sobre las limitaciones y posibilidades de las políticas públicas y programas que se deseen implementar?

Hay que empezar por decir que en todas partes ser Ministro de Educación es un oficio de equilibrista; es decir, se avanza poco, despacio, en la cuerda floja, sin red de protección y, como creo que dijo De Musset, nunca sabes si caminas sobre cenizas o semillas.  Daré unos ejemplos: en México, en los últimos cincuenta años, solo dos ministros, de dieciocho, han durado los seis años del período de gobierno. Entre 1988 y 1993 hubo nueve ministros en Perú; seis en Brasil; cinco en Colombia y Venezuela; cuatro en Chile, y tres en Argentina, España y México. Entre 2000 y 2014 hubo ocho en Francia y doce en Japón.

Más recientemente, las cosas no han cambiado mucho: entre el año 2000 y 2015, el período promedio de duración de un responsable educativo en América Latina y el Caribe fue de algo así como dos años y un mes. Y en 2019, el recién nombrado Ministro de Educación de Brasil duró noventa y ocho días.  En la región aparecen solo dos excepciones: una espléndida ministra en Colombia que duró ocho años y el actual ministro de Bolivia, que lleva once años en el cargo.

Pienso que la alta inestabilidad en el liderazgo de la gestión educativa nos arroja dos lecciones que consisten en la necesidad de ser muy realista y saber establecer las verdaderas prioridades. Dicho de otra forma: todo nuevo gobierno tiene una tendencia natural, casi genética, al maximalismo, a reinventar el país, y querer hacer cambios radicales en el escaso tiempo que duran los períodos presidenciales donde, presumiblemente, no hay (o no debiera haber) reelección. Hay una suerte de entusiasmo juvenil que alimenta la creencia de que todo se vale y todo es posible, y que tan solo con puro voluntarismo las cosas cambian de la noche a la mañana. Yo recuerdo cómo, cuando ganaron los socialistas en España en 1982, uno de los nuevos ministros, me parece que Carlos Solchaga, prometió: “cambiaremos al país a tal grado que no lo reconocerá ni la madre que lo parió”. Muchas cosas cambiaron para bien, pero otras no.

En educación, y de hecho en otros campos de la política social, no es posible por razones muy diversas y porque son procesos complejos, de larga y lenta maduración. Así que, desde un principio, un buen ministro debe hacerse las preguntas correctas en materia de cobertura escolar, calidad educativa o movilidad social y económica, entre otras cosas, y calcular cómo quiere ser visto cuando deje el cargo, qué es exactamente lo que quiere lograr al final, cómo documentarlo con evidencia, datos duros, medibles, comparables y verificables. Sin pretensiones históricas ni mucho menos, pero es relevante que tenga claro cuál será su legado. Esto es lo que le va a preguntar la gente, lo que van a evaluar los observadores que escriban sobre su gestión, y sobre lo cual lo juzgarán los siguientes gobiernos.

Muchas veces las políticas y programas educativos manifiestan lentos avances que pueden exasperar y dispersar las motivaciones del tomador de decisión, ¿Qué recomendaciones daría para definir prioridades en la gestión ministerial?  

Desde que hace unas dos décadas se inventaron las pruebas y evaluaciones internacionales y nacionales, todos los ministros atraviesan por una fase depresiva cada vez que se publican los resultados y sus países no salen en el top. Es obvio que les gustaría que durante su gestión alcanzarán las posiciones óptimas y esto arrojase, por tanto, dividendos políticos. Lamentablemente no sucede así por varias razones. Una es que cambiar en serio la educación de un país tarda mucho, por lo menos entre 25 y 30 años, y no hay ciclo político que lo resista. Pero otra, más relevante, es que el fin último de una buena educación, con calidad y pertinencia, no es que mejoren los puntajes en las pruebas o en los logros de aprendizaje, sino que realmente sirva para la movilidad económica y social del alumno a lo largo de su vida, para la productividad, la competitividad nacional y para el crecimiento, y esto solo se verá, con evidencia robusta, a largo plazo.

También hay que ser conscientes de que un ministro de Educación no es un funcionario poderoso como lo son, por ejemplo, quienes manejan el presupuesto o la seguridad, o bien los consejeros áulicos del presidente en turno, el inner circle que siempre rodea al presidente. Los ministros en América Latina tienen apenas un poder vicario; son desechables, y, en el mejor de los casos, su fuerza deriva, si acaso, de que por momentos gane cierta autoridad moral y eventualmente política. Y nada más. Un ministro que quiera hacer la diferencia debe usar el capital de que dispone al principio de su gestión, que posiblemente sea alto, para tomar las decisiones difíciles y eficaces pero que son frecuentemente impopulares, como por ejemplo frenar la corrupción sindical en el espacio educativo o introducir nuevas reglas en la profesión docente.

Desde luego, hay otro camino que es tomar decisiones populistas, basadas generalmente en la complicidad política, pero que son malas para todo efecto educativo práctico. Así que no hay que hacerse falsas ilusiones de que se van a lograr cambios profundos simplemente con buena voluntad; eso, en política, no existe, y la historia abunda en ejemplos. De los centenares de reformas educativas que se han instrumentado en los últimos cincuenta años en numerosos países, de diversa naturaleza y alcances, son muy raras aquellas que no han provocado tensiones y conflictos porque, sencillamente, casi todas tocan intereses creados, en ocasiones muy corruptos, de sindicatos, burocracias, partidos, legisladores y organizaciones civiles.

Es más reformas sin conflicto, no son reformas reales. Si se trata de hacer reformas sistémicas o estructurales en educación, la oportunidad es crucial porque en política educativa el cartero no suele llamar dos veces, y esos intereses creados, tarde o temprano, siempre buscarán regresar por aquello que consideraban territorio propio, sobre todo en el caso de los sindicatos más envenenados. Los imperios nunca dejaron de serlo por voluntad propia o, como diría Kant, en la naturaleza de la condición humana no figura renunciar voluntariamente a su poder. 

Otra área importante para trabajar en el campo educativo es la política. El tomador de decisión debe conocer estrategias que le faciliten su gestión, por ejemplo, en el gabinete presidencial. ¿Qué prácticas le recomendaría usted para actuar junto a otros ministros/secretarios y ante el mismo presidente?

Todo gabinete es un archipiélago de ambiciones más que un continente de políticas, y si alguien quiere ser un buen ministro de Educación es mejor olvidarse de tener aspiraciones políticas personales al menos al principio. Si las cosas le salen bien y su delivery es muy bueno, con suerte tiene algún futuro. En educación es muy mala idea tomar decisiones basadas solo en el cálculo político, porque entonces no haces nada realmente serio, profundo.

Además, si el ministro de educación descarta o por lo menos parece que descarta una aspiración presidencial o política, le puede dar una ventaja para que sus colegas de gabinete no lo vean como competidor o enemigo, sino como amigo y colega, y por ende apoyen su labor.

Yo creo que hay dos actores que deben ser sus aliados clave. Uno, desde luego, es su jefe, al que debe convencer de sus políticas, sacarle pleno apoyo en momentos de crisis, y pedirle que respete sus posiciones. Si el presidente no lo hace, si toma o le quiere imponer decisiones ineficientes y absurdas, y si restringe su libertad de acción, quiere decir que está perdido. Su jefe cree saber más, porque no quiere lo mismo o porque no le importa lo que le recomiendas. De ser así, es mejor que el tomador de decisión prepare las maletas porque terminará hecho trizas y en el desprestigio total. 

El otro actor es el ministro de Finanzas o de Hacienda. Para éste, la educación es la cuarta o quinta prioridad, pero para el ministro es el aliado más importante y los cambios educativos necesitan inversión presupuestal eficiente.

En este sentido, otro elemento importante de la política es la población a la que se sirve y la opinión hacia los programas y proyectos. ¿Qué elementos se deben considerar para favorecer la opinión pública y para conseguir respaldo a los proyectos que tiene el tomador de decisión?

El reto del ministro es articular coaliciones políticas, mediáticas y civiles que asuman que, si se trata de hacer cambios de fondo, lo que menos importa es la estabilidad de corto plazo y que vale la pena apoyar la transformación, aunque cause problemas durante el proceso de instrumentación. Al contrario: si las reformas que introduzcas sacuden el avispero, significa que van en la dirección correcta, y hay que tratar de crear incentivos correctos para que la ciudadanía las apoye a pesar de lo complejo de una reforma, dando resultados positivos en algunos componentes lo más rápidamente posible.

También es muy importante ser honesto con el público desde un principio; es decir, si lo que quieres es que, al final de tu gestión, la mejora educativa sea relativamente visible en los logros de aprendizaje, las evaluaciones, la movilidad social y económica, o sencillamente en generar la percepción, más o menos medible en los sondeos, de que las cosas algo mejoran, hay que poner en su justa dimensión lo que de verdad se puede alcanzar en unos años. Es cierto que las victorias tempranas son muy útiles, pero hay que estar conscientes de que construir un sistema educativo de excelencia y, eventualmente, uno de los mejores del mundo, toma muchos, muchos años y varios gobiernos. Prometer lo contrario es un engaño a la sociedad, y, peor aún, a uno mismo.

Finalmente, un actor clave en la implementación de la política y programas es el cuerpo docente (y los sindicatos). ¿Qué se debe considerar sobre la fuerza política del magisterio para desarrollar los proyectos y políticas educativas?

Este es un tema altamente sensible que pone a prueba todos los resortes con los que se moverá el ministro hacia adelante (o lo hará fracasar estrepitosamente). Lo pongo de la siguiente manera: Los sistemas educativos de países emergentes o, mejor dicho, las estructuras burocráticas o sindicales que los dominan son, por definición, muy conservadoras. Están acostumbradas al statu quo, a vivir dentro de un ecosistema muy predecible desde donde medran, en ocasiones de manera escandalosamente corrupta, con el ingreso a la profesión, con la carrera de los docentes, con la administración de las escuelas y con los presupuestos públicos, entre otras cosas.

No es comprobable que los maestros están indefensos y dependan de la buena voluntad de los gobiernos para poder progresar en su desarrollo profesional. Eso no es verdad. Al inicio de cada gobierno, suelen elaborar un discurso lacrimógeno para ilustrar su presunto calvario profesional y conmover a los funcionarios entrantes; así ha sido siempre, pero es curioso que nadie -o casi nadie- abandona la carrera docente, y no por ese “apostolado”, que suena bien en la retórica, pero no corresponde a la realidad.

Es decir, hay que intensificar el diálogo hasta donde sea posible, no alarmarse por las protestas, mantener el rumbo de manera muy firme, partiendo de que hay fundamentos y políticas que no son negociables. De otra manera, si se cede y se empieza a vulnerar la política de cambios y reformas por temor o por complicidad con los liderazgos sindicales, se puede inhibir el conflicto, pero pierde la educación, pierden los verdaderos maestros y lo peor es que pierden los niños.