Políticas docentes en América Latina: Un panorama regional

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Andrés Manuel López Obrador (AMLO), presidente de México, anunció a finales de abril que dirigió un memorándum presidencial a sus secretarios de Gobernación, Educación Pública y de Hacienda en el que ordenaba cancelar la reforma educativa aprobada por su predecesor hace seis años. Aunque la revocación de la reforma educativa fue una promesa central de su campaña en 2018, la decisión de hacerlo vía decreto, y no por medio del congreso, llevó a muchos críticos a argumentar que el acto presidencial no fue solo impráctico—después de cinco años de su implementación, la reforma no puede simplemente desecharse con una firma—sino legal y constitucionalmente cuestionable. Semanas después, AMLO logró la aprobación de una contrarreforma en el Congreso que, aunque supuestamente mantenía el espíritu de la original, la despojó de los mecanismos de evaluación y rendición de cuentas que muchos sostenían harían eficaz la versión inicial. Aun si estos elementos clave de la reforma educativa de México son o no incorporados, independientemente cómo ocurra el proceso, el tema de las reformas educativas es también importante a nivel regional. En las últimas décadas, muchos sistemas educativos en América Latina han intentado reformarse y han enfrentado retos similares en la implementación y continuidad de esas políticas. Sin duda, en el corazón de muchos de estos esfuerzos—incluyendo el de México—se encuentra el esfuerzo de mejorar la calidad educativa, y por lo tanto el aprendizaje de los estudiantes. Los profesores han sido constantemente reconocidos como actores determinantes de la calidad educativa y, por tanto, la mejora de las políticas dirigidas hacia los docentes ha sido un componente central de cada reforma.

El panorama regional aquí presentado evalúa el estado actual de las políticas docentes en catorce países de América Latina. Este estudio fue desarrollado como parte del trabajo de la Coalición Latinoamericana para la Excelencia Docente, una iniciativa del programa de educación del Diálogo Interamericano en colaboración con la Fundación Varkey e INICIA Educación (para ver el Panorama en detalle, haz clic aquí). El documento sugiere que hay mucho que aprender al considerar las políticas docentes a nivel regional. Esta perspectiva nos permite responder preguntas como: ¿Dónde están las dificultades persistentes y en qué áreas se ha progresado? ¿Hay algunas dimensiones donde un enfoque regional tiene sentido o donde un esfuerzo conjunto podría generar cambios estratégicos para abordar retos persistentes y confusos? ¿Cuáles serían algunos ejemplos específicos de soluciones exitosas en algunos países que podrían servir en otros contextos? El Panorama considera cinco dimensiones: La formación docente inicial, la carrera docente, el liderazgo escolar, el desarrollo profesional continuo y la evaluación de profesores.

Formación docente inicial

La mayoría de los países en América Latina usa alguna forma de examen estandarizado como requerimiento de admisión para quienes deseen estudiar educación. En muchos casos, esta evaluación es un examen de grado en la escuela secundaria (Colombia, Ecuador y El Salvador) o un examen de entrada a la universidad (Brasil, Chile y México). Otros criterios de admisión, como un promedio mínimo en la escuela secundaria, entrevistas o examen de aptitud, son considerados menos frecuentes. Más allá de simplemente establecer requerimientos mínimos de admisión, Chile sobresale por haber tomado pasos adicionales para atraer estudiantes de secundaria con alto rendimiento hacia la profesión docente por medio de la Beca Vocación de Profesor, dirigida a estudiantes que deciden estudiar docencia y sacan notas encima de una deviación estándar del promedio en el examen nacional de admisión a universidades.  

Asegurar la calidad de las instituciones de entrenamiento de profesores ha sido una preocupación primordial de muchas reformas educativas en la región. Muchos países han hecho esfuerzos significativos para establecer rutas para la formación docente, pero aún hay insuficiente información acerca la implementación y relevancia de estos documentos. Otro paso importante ha sido incrementar el nivel de educación requerido para ser docente en América Latina. Aunque esencialmente toda la formación docente inicial toma lugar en el nivel terciario (y no en el nivel secundario), los sistemas de acreditación permanecen regionalmente desiguales. Muchos países en América Latina han desarrollado formas de procesos de acreditación y programas de grados, pero solo pocos países (Argentina, Chile, Ecuador, Guatemala and Panamá) tienen la mayoría de sus programas de formación docente realmente acreditados.

Carrera docente

Varios países en América Latina han dado pasos importantes para definir estándares claros y transparentes para entrar a la carrera docente por medio de concursos – aunque en algunos países, como Honduras, estas competencias son vistas como influenciadas por intereses políticos. Sin embargo, una vez que los docentes han sido contratados, muchas posiciones son básicamente permanentes, y los actuales escalafones docentes tienden a recompensar la antigüedad y la acumulación de títulos en vez del rendimiento. En Colombia y Ecuador, recientes cambios en políticas educativas han establecido contratos provisionales a docentes para asegurar que reúnan estándares profesionales mínimos antes de ofrecerles una posición permanente. Mientras tanto, Chile ha desarrollado un escalafón basado en el mérito donde los docentes deben avanzar al menos al tercer o quinto paso (superior) o arriesgarse a ser despedido. Otros países como Perú, Colombia, Ecuador, y México, ofrecen incentivos salariales que son proporcionales al rendimiento obtenido en la evaluación del docente (ver sección sobre evaluación del docente). No obstante, para muchos docentes en América Latina, la realidad es que, si ellos quieren un aumento substancial de sus salarios o tomar responsabilidades profesionales adicionales, es necesario dejar el salón y desempeñarse en la administración escolar.

Los salarios de los docentes continúan siendo un tema complejo y de mucha tensión en toda la región y pueden rápidamente abarcar cualquier otro tipo de discusión acerca de reformas políticas a la docencia. En México y otros países de Centro América, la compensación al docente es comparable a la de otras profesiones con un nivel similar de educación y experiencia. En muchos países de Sudamérica, no obstante, los salarios permanecen muy bajos. Por ejemplo, en Perú y Chile, los profesores ganan la mitad de lo que otros profesionales con características similares en género, edad, y nivel de educación reciben. En países como Argentina y Brasil, donde los sistemas de educación son altamente descentralizados, el salario docente puede variar dramáticamente por provincia o estado, pero no son considerados competitivos.

Liderazgo escolar

Los directores de escuelas son frecuentemente llamados como los “actores olvidados” en los esfuerzos de reformas educativas. Esto se debe a que, en efecto, los administradores escolares no son líderes educativos. Un claro ejemplo de su falta de empoderamiento es el hecho de que muchos directores son incapaces de tomar decisiones importantes acerca de su propio equipo de docentes. Chile es el único país donde los directores pueden despedir profesores ineficientes (e incluso ahí, su habilidad de hacerlo es limitada).

Un segundo obstáculo al desarrollo del liderazgo en las escuelas es la falta de trayectorias profesionales y marcos del desarrollo profesional claros para los directores. De hecho, ha habido pocas investigaciones sobre el tipo de entrenamiento que los directores reciben y sus efectos sobre los logros de los estudiantes. Hay dos programas al nivel nacional que tratan de ofrecer a los directores más oportunidades para desarrollar sus habilidades de liderazgo y manejo: En Argentina, la Fundación Varkey trabaja con el Instituto Nacional de Formación Docente para ofrecer a los directores de cuatro provincias un entrenamiento intensivo de seis semanas para reforzar su liderazgo educativo y habilidades de innovación; en República Dominicana, el Ministerio de Educación comenzó la “Escuela para Directores” en 2012 para ofrecerles formación continua. Estudios iniciales sugieren una correlación positiva entre los resultados del aprendizaje del estudiante y la participación de directores en el programa.

Desarrollo profesional continuo

Los docentes deberían mejorar continuamente durante sus carreras. Los programas de desarrollo profesional deberían darles habilidades prácticas y concretas y conocimiento para mejorar los resultados del aprendizaje de sus estudiantes. Aunque muchos países en América Latina tienen larga historia proveyendo cursos de desarrollo profesional, esfuerzos para alinear estas ofertas con las necesidades actuales y del día a día de los profesores en el salón de clase aún están en etapa inicial. Un reto significativo es la falta de rigurosidad de los datos sobre el rendimiento de los docentes, lo cual imposibilita el análisis de potenciales brechas y áreas de mejora. Sin embargo, pocos países han comenzado a ofrecer programas de desarrollo profesional basados en los datos existentes. Por ejemplo, Ecuador ha comenzado a utilizar los resultados de los estudiantes en el examen nacional para determinar las áreas de prioridad en el desarrollo profesional del docente. 

Programas de tutoría y formación, aunque difícilmente generalizables y usualmente pequeños en escala, pueden también ofrecer soporte crítico, especialmente a nuevos docentes, y promover una colaboración en las escuelas. Dos países ofrecen ejemplos prometedores para este modelo: en México, los profesores nuevos reciben ayuda de un tutor por dos años y completan una evaluación de diagnóstico después del primer año en el salón de clases; en Perú, se lanzó el programa “Inducción Docente” en 2016, que incluye varios apoyos pedagógicos a nuevos profesores.

Evalución docente

Aun cuando la mayoría de las personas están de acuerdo con que las evaluaciones de rendimiento de los docentes pueden proveer retroalimentación informativa, tanto para los profesores como para el Sistema educativo en general, cualquier pregunta subsecuente- cómo medir el rendimiento de los docentes, o cuáles deberían ser las consecuencias de un desempeño alto o bajo- generaría serios debates. El resultado es que la mayoría de los países en Latinoamérica han implementado formas de evaluación docente, pero en muchos casos, carecen de transparencia, independencia técnica e impacto. Muchos países, notablemente Chile, Colombia, Ecuador, México y Perú han sido capaces de desarrollar e implementar sistemas de evaluación docente que son políticamente independientes y son vistos como rigurosos y creíbles. En Chile, la evaluación al docente nacional se titula Docente Más, e incluye múltiples componentes para determinar el nivel de rendimiento de cada profesor, incluyendo un portafolio de su trabajo, una entrevista, referencias profesionales y una autoevaluación. Además, en ese país hay evidencia de que el sistema de evaluación es capaz de identificar a los profesores más eficientes en términos del valor agregado al aprendizaje del estudiante.

Para los sistemas de educación que tienen evaluaciones docentes robustas, un reto subsecuente es descifrar cómo usar los datos para tomar decisiones más efectivas. Esto puede ocurrir en el nivel de las escuelas (para ayudar a los directores y profesores a reflexionar sobre sus propias prácticas) y al nivel de políticas públicas (para informar acerca de la elaboración de políticas y proveer a los tomadores de decisión con indicadores sobre la efectividad de los esfuerzos existentes). Desafortunadamente, esta área permanece con retos considerables para varios países de América Latina. Por ejemplo, en Costa Rica, aunque los directores en teoría reciben los resultados del aprendizaje de los estudiantes a nivel de escuelas, no existe ningún mecanismo formal para facilitar el análisis o el entendimiento de estos resultados, ni para compartirlos con los docentes. Así mismo, en México, el proceso de evaluación de cada profesor toma años y muchos profesores no reciben sus resultados después de ser evaluados. Por otro lado, en Perú las evaluaciones ayudan a identificar los docentes que puedan necesitar entrenamiento adicional o apoyo. Aquellos que obtienen una calificación “muy deficiente” en las evaluaciones de rendimiento deben recibir cursos de desarrollo profesional por seis meses antes de ser reevaluados.

Este panorama regional resalta varias de las áreas de políticas públicas donde persisten los obstáculos, al igual que ilustra exitosamente ejemplos de países que han hecho un fuerte esfuerzo para abordar y mejorar estos retos. Lo que queda claro es que, al menos en términos de políticas dirigidas hacia docentes, los países tienden a tener más elementos en común que divisiones entre ellos, y, aunque ha habido progreso en ciertas áreas, queda mucho por hacer en otras. Adicionalmente, fortalezas en una de las dimensiones tiende a correlacionarse con el progreso en otras, lo cual sugiere que estas se refuerzan mutuamente y que un liderazgo más eficiente en las escuelas puede implicar mejores oportunidades de desarrollo profesional para los docentes, lo que está vinculado a la mejora de los escalafones y así sucesivamente.