¿Por qué Escuela Nueva y otras soluciones educativas efectivas no se han aprovechado al máximo?

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Hay amplia evidencia que el modelo Escuela Nueva (EN) mejora la calidad educativa. Estudios de varias partes del mundo han demostrado que EN mejora los indicadores de eficiencia escolar y las habilidades de los alumnos, tanto académicas como blandas.[i] Como explicamos en un reciente artículo del blog, Escuela Nueva no sólo ofrece un modelo pedagógico que le permite al maestro atender de forma diferenciada las distintas necesidades de aprendizaje de los alumnos, sino que también fomenta la participación coordinada de distintos actores (maestros, directores, padres de familia y comunidades) para que el sistema funcione y garantice el aprendizaje.

Dada su efectividad, uno creería que los formuladores de políticas verían a EN como una opción atractiva para mejorar los resultados educativos, y estarían interesados en implementar el modelo. En la práctica, sin embargo, los gobiernos latinoamericanos parecen no estar aprovechando al máximo sus beneficios. Aunque varias de sus características y componentes se han incorporado a diferentes programas educativos en los países de la región, el modelo completo sólo se ha implementado en pocos casos y—con pocas excepciones—sólo por un período limitado. ¿Por qué es así?

En América Latina, el modelo EN se ha implementado en provincias o estados de Guatemala, Nicaragua, Panamá, Brasil, Paraguay, Perú, República Dominicana, México y Chile, en diferentes momentos. En Guatemala, se implementó en distintos momentos en 12 de los 22 departamentos del país, sobre un período de aproximadamente 15 años. En Colombia, se implementó como política nacional por más de 10 años (el Plan de Universalización de la Educación Básica Primaria) y ayudó a Colombia a alcanzar la universalización de la matrícula rural, llegando a aproximadamente 20,000 escuelas. Además, el modelo se ha implementado (en su totalidad o en parte) en otros países latinoamericanos y de África y Asia. Durante la década pasada, también se introdujo en Vietnam, y luego de demostrarse altamente exitoso (como lo demostró una evaluación de impacto), el gobierno ha decidido que adoptar o abandonar el modelo quedará a discreción de las provincias pero que no será una política obligatoria del gobierno.

Como en el caso de otras innovaciones, EN enfrenta varios desafíos. No obstante, sabemos que EN no padece de la debilidad que más comúnmente causa que fallen los proyectos: un mal diseño. En el contexto latinoamericano, EN enfrenta dificultades tanto generales (que afectan a todas las innovaciones educativas) como específicas al modelo.

Factores generales que obstaculizan la implementación de innovaciones educativas en América Latina y el Caribe (ALC)

Como en otras partes del mundo, en ALC las innovaciones educativas son vulnerables a los cambios políticos y administrativos. En muchos países de la región, los ministros de educación fungen por períodos cortos; en algunos países el término promedio es de alrededor de un año, y muchas veces los nuevos ministros traen consigo nuevo personal e ideas que cuestionan o deshacen los esfuerzos de sus antecesores, aun dentro de una misma administración política. Además, cuando sí se empiezan nuevas iniciativas exitosamente, se espera que tengan resultados inmediatos, lo cual raramente ocurre, ya que los resultados pocas veces coinciden con los calendarios políticos. También, las decisiones finales sobre operaciones generalmente las toman los actores políticos más poderosos, muchas veces sin información adecuada, dada la debilidad de los sistemas de gestión de información y/o la falta de una cultura de formulación de políticas que priorice la evidencia. Finalmente, otro reto es el hecho de que muchos funcionarios son prudentes ante los riesgos y son más sensibles a los fracasos que a los éxitos. Cuando los datos sobre los resultados de un proyecto no se brindan a tiempo, los formuladores de política prefieren mantener el orden establecido que adoptar innovaciones políticamente riesgosas.

Factores limitantes específicos al modelo Escuela Nueva

i. Una implementación incompleta: El modelo Escuela Nueva incluye un importante componente de entrenamiento docente, pero en muchos países el ciclo de capacitaciones no se realiza en su totalidad, lo cual indudablemente afecta la eficiencia de los docentes. A veces las guías de aprendizaje de los alumnos—otro componente esencial del modelo—son distribuidas a los alumnos pero no se acompañan con entrenamiento del maestro, y por lo tanto no se utilizan correctamente. Estas decisiones dependen de las autoridades educativas locales y provinciales y sus intereses políticos. Como ejemplo de este reto, un reciente estudio de Colombia encontró que una razón por la cual el modelo no obtuvo mejores resultados fue porque no había sido implementada adecuada o completamente.[ii]

ii. Intereses del sector privado: En EN, los libros de texto tradicionales se utilizan como material de referencia y los materiales de aprendizaje, como las guías de aprendizaje estudiantiles, son reusables. Sin la necesidad de reemplazar estos materiales regularmente, los proveedores privados de libros de texto podrían percibir al modelo EN como una amenaza a su industria y tratar de usar su influencia dentro del sistema político para debilitar el apoyo al modelo.

iii. Inversión nacional limitada: En varios países alrededor del mundo, EN se ha introducido bajo la iniciativa y con el apoyo financiero de agencias de cooperación internacional (ej., USAID, UNICEF, el Banco Interamericano de Desarrollo, el Banco Mundial y DFID, entre otros). Muchas veces ocurre que si la innovación se implementa en un número de provincias o municipios con ayuda internacional, las autoridades no apoyan la continuidad del proyecto—aun cuando están contentos con lo que se está haciendo. Uno de los mejores proyectos pilotos que hemos visto, la Nueva Escuela Unitaria en Guatemala, se implementó en un pequeño número de municipios del país, donde, a pesar de demostrar gran potencial, nunca se expandió de forma sostenida, excepto con el apoyo de agencias internacionales.

iv. Débiles prácticas de gestión: Implementar el modelo EN requiere de alta capacidad en varios niveles del sistema, y en varios países las instancias educativa (especialmente a nivel local) son débiles en el sentido técnico y operacional.

v. Rotación de docentes: En muchos sistemas educativos, hay alta rotación entre los docentes de áreas rurales, quienes frecuentemente se mudan a áreas urbanas donde el modelo no es tan común. En estos casos, los docentes que se van son reemplazados por nuevos maestros que no han sido entrenados en la pedagogía del modelo EN.

Esta evidencia sugiere que no es suficiente demostrar que una innovación funciona para que los gobiernos la adopten como política. En el caso de EN, las razones antes mencionadas podrían explicar por qué no se ha adoptado de una forma sostenida en la región. Sin embargo, es igualmente importante identificar los factores que podrían apoyar su implementación y perdurabilidad. Por ejemplo, ¿qué tipo de apoyo docente es necesario para garantizar una implementación fiel al modelo, y reducir la rotación de docentes en áreas rurales? ¿Cómo se puede alinear el modelo a las prioridades e intereses inmediatos de los formuladores de política? Finalmente, otro factor que hay que considerar es el rol de la sociedad civil y de las alianzas público-privadas. En Colombia, su rol ha permitido al país implementar el modelo exitosamente en algunas zonas por más de 30 años. Ejemplos de ello se ven en el apoyo de la Federación Nacional de Cafeteros en varios departamentos, la Fundación Luker en la ciudad de Manizales, y la Fundación Escuela Nueva – Volvamos a la Gente. De estas experiencias ejemplares, hemos aprendido que para alcanzar una buena cobertura, el rol de los gobiernos como los principales proveedores de educación, es crítico, pero para garantizar la sostenibilidad a lo largo del tiempo y mejorar la calidad, es necesaria la participación de la sociedad civil y las alianzas público-privadas. Estas relaciones serán el enfoque de nuestro próximo blog.

Eduardo Vélez Bustillo es Profesor Adjunto en Georgetown University. Vicky Colbert es la Directora Ejecutiva de la Fundación Escuela Nueva Volvamos a la Gente, y ganadora del Premio Wise y el Premio Yidan al Desarrollo Educativo.

[i] Ver Psacharopoulos, G., C. Rojas and E. Velez. (1993). Achievement Evaluation of Colombia’s Escuela Nueva: Is Multigrade the answer? Comparative Education Review, Vol. 37; USAID. (2010). Evaluation of USAID/Peru’s Education Program: AprenDes and Cett-Andino. Final Evaluation Report. Washington, DC: US Agency for International Development; De Baessa, Y., Chesterfield, R., and Ramos, T. (2002). Active learning and democratic behavior in Guatemalan rural primary schools. Compare: A Journal of Comparative and International Education, 32(2), 205-218.

[ii] Ver Katharina Hammler, “It’s the Implementation, Stupid! Evidence on Improving Learning Outcomes from the Colombian Escuela Nueva Model,” Flash Paper 1/2018, Policy Crossover Center: Vienna-Europe.