La educación técnica en la Argentina: Desafíos y oportunidades

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La educación técnica a nivel secundario entró en crisis en América Latina en los años 80. Basada en una concepción de formación de oficios, la crisis del modelo de substitución de importaciones la volvió crecientemente irrelevante. Como resultado, en muchos países de la región el sector ha ido decreciendo en tamaño y ha perdido su atractivo como alternativa a la secundaria de orientación académica.[1]

La crisis de identidad de la educación técnica es problemática. En la mayoría de los países de la región y para la mayoría de los jóvenes, la secundaria continúa (y continuará por bastante tiempo) siendo la educación terminal. Resulta, por lo tanto, crítico que la educación secundaria les dé a los jóvenes las herramientas que los preparen para entrar al mercado de trabajo. Eso requiere habilidades de carácter cognitivo, no solo de orden académico tradicional sino también de tipo analítico más profundo. Pero eso puede no ser suficiente. Idealmente debería darles habilidades socioemocionales que típicamente se adquieren con experiencias prácticas, así como habilidades técnicas modernas.

Más allá que este muy necesario proceso de adquisición de habilidades se dé en el marco de un sistema separado de educación de orientación técnica o como parte del secundario general, resulta imperioso avanzar en la implementación de un modelo de educación basado en competencias, con vínculos mucho mas fuertes con el mundo del trabajo y los sectores productivos de la economía.

Argentina no es ajena a estos desafíos. Existen hoy aproximadamente 1.600 escuelas secundarias técnicas en el país sirviendo a más de 600.000 jóvenes, un 15,6% del total de la matrícula secundaria del país, de acuerdo al Relevamiento Anual 2014 del Ministerio de Educación. Si bien este es solo un indicador de calidad, en el Operativo Nacional de Evaluación (2013) los alumnos de las escuelas técnicas obtuvieron resultados levemente mejores que los de escuelas no técnicas para matemáticas y ciencias naturales, y resultados promedio similares en lenguaje. Información de la OCDE sugiere que mientras que los alumnos del cuartil socioeconómico superior en escuelas técnicas muestran peor desempeño en matemáticas en la prueba PISA que aquellos que van al secundario de orientación académica, entre los alumnos de bajo nivel socioeconómico, el desempeño en esa prueba es superior entre aquellos que van al secundario técnico.

SECUNDARIO: Porcentaje de alumnos del último año por nivel de desempeño en el Operativo Nacional de Evaluación por Modalidad de Educación Técnica Profesional y Modalidad No Técnica según área de conocimiento. Total País. Año 2013.

Tabla Argentina

Fuente: Operativo Nacional de Educación (ONE) 2013. DNECE.
Ministerio de Educación. INET Unidad de Planeación

En el año 2005 el Congreso Argentino aprobó la Ley 26.058 de Educación Técnico Profesional, que regula la educación técnica no solo a nivel secundario sino también a nivel terciario, así como los programas de capacitación profesional. Una lectura de dicha ley sugiere que la misma incluye varios elementos potencialmente muy poderosos para la regulación y gestión de un esquema de educación técnica a nivel secundario. Pero, como es el caso en mucho otros temas, ‘del dicho al hecho hay un largo trecho’, y la realidad del sector pareciera ser bastante distante del esquema contemplado en la ley. En esta nueva etapa que inició Argentina en diciembre de 2015, existe la posibilidad de cerrar la brecha entre ley y realidad y, de esa manera, avanzar en la construcción de un modelo más moderno de educación técnica.

Un primer instrumento que estable la ley son los perfiles profesionales. El Instituto Nacional de Educación Tecnológica (INET), de manera consultiva, debe establecer estos perfiles para los distintos sectores de actividad socio-productiva y, con base en ellos, las jurisdicciones deben formular los planes de estudio correspondientes. En la medida que esos perfiles sean definidos sobre la base de un análisis exhaustivo de las competencias demandadas por los empleadores, este aspecto de la ley le otorga al INET (y a través de INET al sistema como un todo) la habilidad de darle mayor relevancia práctica a la formación impartida por las escuelas. Estos perfiles también constituyen la base para el catálogo nacional de títulos y certificaciones, que debe ser la nómina exclusiva y excluyente de los mismos en el territorio nacional.  

Existen en la actualidad 22 marcos de referencia del nivel secundario, 10 en nivel superior y 95 en formación profesional, aprobados durante el período 2006-2015. Estos corresponden a perfiles profesionales definidos en foros sectoriales del Consejo Nacional de Educación, Trabajo y Producción (CONETyP). Más allá de que al menos alguna de ellos requieran de actualizaciones y que nuevos perfiles puedan ser necesarios, este listado constitute al menos un punto de partida útil.

Un segundo instrumento es el registro federal de instituciones de educación técnico profesional. La ley contempla que solo aquellas instituciones que estén inscritas en dicho registro podrán otorgar títulos y certificaciones. El Ministerio, en concierto con el Consejo Federal, debe fijar los criterios y parámetros de calidad a los que estarán sujetas las instituciones que integren el registro. Si bien la ley no fija el proceso por el cual se evalúa que en efecto las instituciones cumplan con dichos criterios y parámetros, deja establecida la necesidad del mismo y de esa manera establece lo que puede considerarse como un sistema de control de calidad de la oferta educativa.

A la fecha el registro cuenta con 3.227 instituciones inscriptas de Educación Tecnico-Profesional y 1.147 instituciones de otros niveles y modalidades, es decir, un total de 4.374. Las resoluciones oficiales establecen los criterios para el ingreso al registro. Sin embargo, no existen parámetros para la evaluación de calidad. De hecho, a las instituciones se las incorpora por medio de una ficha de ingreso completada por la misma institución que se comunica vía las jurisdicciones. Es decisión de cada jurisdicción aprobar la solicitud de ingreso. Todo esto genera fuertes sospechas de que el registro no cumple el rol de sistema de control de calidad sugerido previamente.

El tercer instrumento contemplado en la ley es la evaluación. Las jurisdicciones son responsables por evaluar (y certificar) que los alumnos hayan demostrado las competencias requeridas. Al mismo tiempo, el INET tiene la responsabilidad de diseñar los instrumentos para evaluar la calidad de la oferta educativa, así como participar en dicha evaluación. La ley no establece límites al carácter de esa evaluación y, por lo tanto, deja abierta la posibilidad que incluya algún elemento de medición de aprendizajes y/o adquisición de competencias por parte de los estudiantes. Asimismo, la ley llama a coordinar con el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC) la medición de la inserción laboral de los estudiantes del sistema.

El INET desarrolló la llamada Auto Evaluación Institucional (AEI) que hasta ahora se aplicó en 14 provincias. La misma cubre variables contextuales, trayectoria educativa, gestión institucional y prácticas pedagógicas, pero no el logro de competencias. En lo que corresponde a la evaluación de la inserción laboral de los egresados, el INET realizó en 2013 una encuesta nacional a partir de la cual emitió un informe, pero todavía no existe un sistema de seguimiento permanente a través del INDEC.

Finalmente, la ley también establece un Fondo Nacional para la Educación Técnico Profesional, con recursos del Tesoro dedicados a inversiones realizadas por las jurisdicciones. Si bien la ley establece usos elegibles para dichos recursos, el listado es amplio e incorpora la categoría ‘proyectos institucionales’ que otorga, en principio, gran flexibilidad en la asignación. Del mismo modo, los criterios de distribución entre jurisdicciones no son fijados por la ley sino que son potestad del Consejo Federal. Estas dos características hacen que, en la medida que las autoridades nacionales generen un consenso con las provincias, el Fondo pueda actuar como un mecanismo financiero que refuerce los otros instrumentos mencionados, orientando los recursos hacia usos que contribuyan a la mejora en resultados de calidad y relevancia de la educación técnica.

Los recursos del Fondo[2] ($3.336 millones de pesos, o más de $200 millones de dólares, en 2016) son significativos no solo en términos absolutos sino también en términos relativos, ya que – dada la asignación de recursos provinciales fundamentalmente para cubrir la nómina salarial – representan una fuente muy importante de recursos de asignación flexible. Sin embargo, en la práctica estos recursos no parecieran ser utilizados de manera estratégica para mejorar la calidad y relevancia de la educación técnica. En primer lugar, la falta de proyectos concretos ha hecho que exista una sub-ejecución muy importante en el uso de los recursos de modo que el saldo en la cuentas provinciales equivale a casi el 50% de la asignación anual del Fondo. En segundo lugar, los criterios para aprobar los planes de mejora a ser financiados con recursos del fondo no incluyen referencia alguna a indicadores de resultados de calidad o relevancia de la educación prestada; los criterios están centrados en indicadores de insumos. Por lo tanto, es dudoso que la asignación sea óptima desde dicho punto de vista.

En su conjunto, estos cuatro elementos tienen el potencial de servir como marco regulatorio y de incentivos para garantizar la calidad y relevancia de la educación técnica. (1) La confluencia de perfiles desarrollados en coordinación con el sector empresarial, (2) un registro que actúe como verdadero esquema de acreditación de calidad, (3) un sistema de evaluación que genera la información sobre resultados de aprendizaje y empleabilidad, y (4) la asignación de fondos en función de logros esperados, constituyen un modelo de gestión proclive a la mejora de calidad y relevancia del sistema. Esto es plenamente compatible con la ley vigente. Su implementación efectiva requiere de acuerdos operativos entre el INET y las autoridades jurisdiccionales. Es interés de todos el lograrlo.

 

 

[1] Agradezco al personal del INET por haber compartido información sumamente útil para elaborar esta nota. El análisis es responsabilidad del autor.

[2] Los recursos no son para uso exclusivo en la educación secundaria técnica sino que pueden ser utilizados en los otros dos sub-sectores contemplados en la ley.

Crédito de la imagen: Rodolfo R. / Flickr / CC BY-NC 2.0