Ciudadanos, políticos y prestadores: Accountability en educación

Este artículo también está disponible en: Inglés

Hace un poco más de 10 años, junto a un grupo de colegas del Banco Mundial, escribimos un informe en el que hicimos un balance de la experiencia de reforma de los sistemas de prestación de servicios sociales e infraestructura en América Latina. 

Bajo el título de “Ciudadanos, Políticos y Prestadores” el informe buscaba aplicar el marco analítico del informe de desarrollo mundial 2004 sobre prestación de servicios.  El informe consideraba tres relaciones principales entre ciudadanos, políticos y prestadores de servicios: la ‘voz política’ (political voice) que diferentes grupos de ciudadanos tienen sobre los decisores de políticas; el ‘pacto’ (compact) entre decisores de política y prestadores de servicios estatales, privados y no-gubernamentales; y el ‘poder de los clientes’ (client power) de los ciudadanos sobre los prestadores de servicios, tanto a través del ejercicio directo de voz (por ejemplo participando en comités de administración) como de elección cuando existe competencia entre prestadores.

En ese informe documentamos esfuerzos, muchos de ellos mostrando buenos resultados, por mejorar el ‘compact’ y de esa manera la administración de servicios, así como también por expandir el poder de los clientes.  Sin embargo, también encontramos que esos esfuerzos no habían resultado en los cambios más radicales en la calidad de los servicios que muchos esperaban en una región de ingresos medios como América Latina, particularmente considerando las reformas institucionales e innovaciones que habían ocurrido desde comienzos de los años noventa.

Nuestra interpretación fue que existían fuertes cuellos de botella en las relaciones entre ciudadanos y políticos, la llamada voz política. Específicamente, argumentamos que las reformas e innovaciones mencionadas tuvieron efectos limitados debido a las debilidades de los ciudadanos (especialmente los pobres y excluidos) para influir las decisiones de política.  El otro lado de la moneda era, por supuesto, la persistencia de patrones clientelistas en los cuales las elites políticas a nivel tanto nacional como local lograban evitar transformaciones más profundas a través del uso efectivo del control de los recursos del estado, sirviendo intereses individuales de corto plazo en lugar de intereses públicos de largo plazo.

A la luz de 10 años más de experiencia, este artículo busca reflexionar sobre esa interpretación. El enfoque será sobre los servicios educativos, en lugar de la gama más amplia de servicios que consideramos en 2005.

En términos generales, veo tres grandes cambios que pueden tener efectos de largo plazo sobre la voz política de los ciudadanos y, por consiguiente, sobre su habilidad de influir las políticas educativas: (1) un fuerte fortalecimiento de la sociedad civil; (2) un mayor acceso a información; y (3) un aumento significativo en los recursos fiscales destinados a la educación.

1. Fortalecimiento de la sociedad civil

Durante la última década, América Latina ha visto un fuerte crecimiento y fortalecimiento de movimientos ciudadanos y organizaciones de la sociedad civil trabajando en el campo de la política educativa. Además del más tradicional rol de organizaciones de carácter filantrópico que proveen financiamiento y apoyo técnico a la gestión de programas educativos, se ha dado una ampliación del tipo de organizaciones, las cuales han comenzado a involucrarse e influir en la definición de nuevos marcos de política educativa a nivel nacional y sub-nacional. En diversos países se han gestado coaliciones de empresarios preocupados por la situación de los sistemas educativos en sus países, que han formado organizaciones para impulsar el tema de la educación de calidad en sus respectivos países. Este es el caso de organizaciones como Mexicanos Primero, Empresarios por la Educación (Guatemala) y EDUCA – Acción Empresarial por la Educación (República Dominicana), entre otras.

En Brasil, por ejemplo, el movimiento social Todos Pela Educaçåo, fundado en 2006, ha reunido a distintos actores de la sociedad (educadores, padres, investigadores, empresarios) en torno a la problemática de mejorar la calidad y el acceso a la educación básica.  El movimiento ha establecido 5 metas para el año 2022, que monitorean anualmente a nivel nacional, estatal y municipal. Dentro de sus líneas de acción, se encuentra el mantener el tema de la educación en la agenda, lo que implica la realización de reuniones regulares con expertos y periodistas, el uso de redes sociales, la creación de un newsletter diario sobre educación publicado por los principales medios del país, la distribución de contenido grabado para radioemisoras del país una vez al mes y la difusión de campañas publicitarias permanentes acerca de la calidad de la educación. Esto se suma al trabajo con el poder ejecutivo, legislativo y judicial para alinear las acciones, proyectos y programas en torno a los objetivos promovidos por el movimiento.

En 2008, un profesor de ingeniería de la Universidad de Chile publicó una columna en una revista de circulación nacional acerca del estado de la educación en el país y la respuesta masiva de la ciudadanía lo llevó a fundar Educación 2020, una organización que busca promover la calidad y equidad de la educación en Chile. La organización se ha convertido en un referente cuando se discute de educación en el país y algunos de sus dirigentes han llegado al ministerio. Al mismo tiempo, las multitudinarias movilizaciones estudiantes de 2011 pusieron el tema de la educación en la agenda del gobierno, del Congreso y en la mira de la sociedad civil. El gobierno de Sebastián Piñera realizó reformas al financiamiento de la educación superior reduciendo los intereses de los préstamos a los estudiantes y la reforma educativa ha sido uno de los grandes ejes del gobierno actual de Michelle Bachelet.

En República Dominicana, a partir del año 2010 se llevó a cabo la campaña “4% por la educación”, donde más de 200 organizaciones de la sociedad civil se movilizaron para presionar al gobierno a cumplir con una ley de 1997 que establecía que el gasto en educación debía corresponder al 4% del producto interno bruto (PIB) del país. A fines del año 2012, el gobierno anunció el cumplimiento de esta ley y en agosto de 2013 el presidente convocó el  Pacto Nacional por la Reforma Educativa.

La prensa se ha convertido en un actor que genera espacios de discusión para la temática educativa, no solo informando sino también analizando la temática.  Un buen ejemplo del rol de la prensa en el análisis de la problemática de la calidad educativa es la manera en que se reportan los resultados de pruebas de aprendizaje. Por ejemplo, cuando los resultados del Informe del Programa Internacional para la Evaluación de Estudiantes (PISA, por sus siglas en inglés) de 2012 fueron publicados, la prensa en la región les dio cobertura incluyendo análisis de expertos, infografías y difusión de los reportes en línea de la OCDE, revelando los pobres resultados de los ocho países que participaron de América Latina. Los medios realizaron una cobertura más amplia de los resultados de PISA que la realizada por gobiernos y ONGs, y su mensaje principal fue la exigencia de cambios en los sistemas educativos.

La capacidad de participar por parte de la prensa y de la sociedad civil está afectada por la existencia del derecho de acceso a la información, tanto de las actividades de las instituciones públicas como de los resultados educativos. En México, donde en 2003 se aprobó la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, la Secretaría de Educación Pública ha sido la segunda organización con mayor número de solicitudes de información (después del Instituto Mexicano de Seguro Social), con más de 44.000, de las cuales el 83,5% ha recibido respuesta.

2. Mayor acceso a información

El rol más activo de la sociedad civil es facilitado por la creciente disponibilidad de información estadística, que está relacionada con el fortalecimiento de los sistemas de evaluación de aprendizajes. Progresivamente, todos los países de la región han ido constituyendo y desarrollando sus sistemas de evaluación de aprendizajes. Hoy en día, prácticamente todos los países cuentan con pruebas de aprendizaje periódicas. La excepción son Bolivia y Venezuela.

En muchos países se han producido cambios significativos en las estructuras institucionales relacionadas con las funciones de evaluación de los aprendizajes. Por ejemplo, Ecuador estableció el Instituto Nacional de Evaluación Educativa (Ineval) en 2012 transfiriendo así responsabilidades que anteriormente estaban en manos del Ministerio de Educación (MdE). Del mismo modo, Uruguay estableció el Instituto Nacional de Evaluación Educativa. En México, el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE), que había sido creado por un decreto presidencial en 2002, adquirió un estatus jurídico más fuerte en 2013 a través de una nueva ley nacional de educación y una reforma constitucional. En Chile, desde su creación en 2011, la Agencia de Calidad de la Educación es responsable de la evaluación de aprendizajes.

La última década muestra, además, una serie de ejemplos de cómo las evaluaciones censales se pueden utilizar para el desarrollo de índices educativos de calidad. El Índice de Desenvolvimento da Educação Básica de Brasil (IDEB) o el nuevo Índice Sintético de Calidad Educativa (ISCE) de Colombia representan dos de los más importantes avances en términos de uso de datos en la región. En ambos casos, se proporcionan datos sobre los logros de aprendizaje  por las evaluaciones nacionales Prova Brasil y SABER, respectivamente. Los índices también permiten que los responsables políticos tengan una medida de progreso cuando establecen metas de logro a mediano y largo plazo.

3. Mayor inversión en educación

La última década ha visto un aumento importante de la inversión pública en educación, que hoy en promedio representa un 4,8% del PIB y 16,9% del presupuesto público.  Como punto de comparación el promedio de los países de la OCDE es 4,8% del PIB y 11.6% del gasto público total.

Varios países han establecido metas presupuestarias de forma legal. El Plan Decenal de Educación en Ecuador y la Ley de Financiamiento Educativo en Argentina fijaron una meta del 6% del PIB. Costa Rica reformó un artículo en su constitución y estableció una meta de 8% del PIB para el gasto público educativo. En 2014 el Congreso Brasileño aprobó un Plan Nacional de Educación que incluye 20 metas educativas, incluyendo el aumento del gasto público en educación – en un período de diez años – al 10% del PIB desde el 6.3% actual. Aunque todavía hay diferencias importantes entre países, se puede decir que, en el aspecto presupuestario, la educación ha dejado de ser la cenicienta a la hora del reparto.

Sin embargo, las presiones de financiamiento del sector educativo continúan siendo importantes, especialmente en tres áreas. Primero, la expansión de cobertura de la educación inicial que se han propuesto muchos países de la región requieren aumentos importantes en los recursos que, en promedio, se han estimado representan 0.75% del PIB. Segundo, la necesidad de jerarquizar la profesión docente implica costos incrementales que en países como Colombia y Chile van a  representar 0.3% y 0.8% del PIB, respectivamente. Tercero, la demanda por educación terciaria ha crecido de manera sostenida. Dadas las crecientes tasas de cobertura de la educación secundaria, es esperable que esa tendencia continúe a futuro. Dependiendo de los supuestos que se usen sobre la velocidad a la que crezca la cobertura, los costos incrementales pueden superar los de los otros dos ítems.  En el caso de Chile, por ejemplo, el costo anual de la propuesta de gratuidad de la educación superior se ha estimado entre 0.6% y 1.2% del PIB.

Al mismo tiempo, el espacio fiscal para aumentar los recursos destinados a la educación es limitado. En países con una relativamente baja asignación presupuestal, una mayor priorización del sector a la hora de asignar recursos podría sentar las bases para financiar la inversión adicional necesaria. Pero cuando el sector ya recibe un porcentaje cercano al 20% del presupuesto nacional, esa opción es de dudosa implementación sin un aumento en recursos tributarios – como en el caso de Chile. Finalmente, en países (como Argentina, Brasil o Bolivia) que asignan un porcentaje cercano o mayor del 6% del PIB a educación, es dudoso que se logre asignar mayores recursos al sector; resolver las presiones de costo sobre el sistema va a demandar mejoras en la eficiencia del uso de los recursos.

Conclusión

Cuando juntamos estos tres cambios (una sociedad civil más activa, más información sobre los problemas de calidad y equidad, y menor espacio para resolver problemas simplemente gastando más), vemos un panorama en el que la relación ciudadanos-políticos adquiere una centralidad mucho mayor a la que veíamos una década atrás.

Estas tendencias sugieren que las presiones sociales aumentarán y que la educación será moneda corriente en los debates políticos. Los próximos años verán más demandas por parte de la sociedad civil, los empresarios y la ciudadanía, y motivarán a un número creciente de gobiernos a avanzar con reformas educativas que den respuestas a estos desafíos.

No todas estas reformas estarán necesariamente bien fundadas y muchas de ellas fracasarán. De hecho, probablemente surgirán conflictos y tensiones. Por ejemplo, resistencia de parte de sindicatos docentes y burocracias públicas; descontento de instituciones privadas (incluyendo escuelas religiosas), que resentirán los intentos de aumentar el grado de regulación estatal de sus servicios; y frustración de los votantes con lo que seguramente será  un lento proceso de mejora.

Estas tensiones, sin embargo, son extremadamente positivas y reflejan que la sociedad latinoamericana reconoce la importancia de la educación.Son estas tensiones las que generarán las oportunidades para destrabar los procesos de reforma en la prestación de servicios.

Crédito de la imagen: Periódico Resumen / Flickr / CC BY-NC 2.0