Arreglando el desorden del sector educativo en el Estado de México

˙ PREAL Blog

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Estructuras administrativas inadecuadas para la planeación y gerencia de recursos humanos son frecuentemente un factor importante (si no el principal) para la ineficiencia interna de muchos países latinoamericanos. Esto no sólo afecta el funcionamiento del sistema educativo, sino también tiene implicaciones fiscales significativas. Algunas veces, cuando discuto con actores del sector educativo, siento que muchos no le prestan suficiente atención al hecho de que en muchos países el presupuesto educativo es crítico para la situación fiscal nacional y el bienestar general de la economía; a veces ni se dan cuenta. 

Este fue, ciertamente, el caso en el Estado de México (EdoMex) a comienzos de la década pasada – cuando vivía y trabajaba en México y estaba bastante involucrado en estos temas. Durante este tiempo, el presupuesto del sector educativo era la fuente principal de una deuda interna insostenible del estado, pues constituía el 60% del gasto estatal. Esto forzó a EdoMex a enfrentarse a una emergencia fiscal.

Aún con ese esfuerzo financiero, los resultados del sector educativo eran pobres. Aunque la cobertura era buena para la educación primaria y adecuada para la educación secundaria, la eficiencia interna era pobre y los estudiantes no estaban adquiriendo los conocimientos y habilidades concebidas en el currículo o requeridas en el mercado laboral. Había otras ineficiencias en el sistema, como la existencia de dos sistemas administrativos para los profesores (uno para los profesores designados por el gobierno estatal y uno para profesores designados por el gobierno central).

EdoMex recibía fondos destinados del Gobierno Federal basado en presupuestos previos, con unos ajustes negociados con base en la inflación y la población estatal e, implícitamente, en la influencia política. De hecho, Elba Esther Gordillo, la muy influyente directora del sindicato docente (Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación, SNTE) era de EdoMex y comenzó su carrera como profesora en ese estado.

La Secretaría Federal de Educación negociaba los sueldos de los docentes con el sindicato nacional. La asignación de los docentes se basaba supuestamente en factores de demanda, como el número de estudiantes, pero las reglas sindicales limitaban el impacto de esos factores. El sistema estaba explícitamente impulsado por la oferta de docentes, los cuales prácticamente tenían trabajos garantizados si se graduaban de las escuelas docentes (Escuelas Normales). También se les permitía escoger su lugar de trabajo después de unos pocos años de antigüedad, y frecuentemente escogían cargos administrativos o colegios urbanos que ya estaban bien dotados de personal. Adicionalmente, los docentes no debían rendir cuentas por resultados académicos y ni siquiera por su propia asistencia, especialmente en zonas rurales. Sus supervisores eran representantes sindicales. Esto le debe sonar bastante familiar a lectores de toda América Latina.

En el año 2000, las autoridades nacionales y de EdoMex acordaron mejorar la eficiencia en el uso de los recursos del sector educativo a través de reformas sectoriales. Se introdujeron medidas para controlar el nivel de gasto – gastos reales y reclutamiento docente – y se dieron los primeros pasos para racionalizar su organización e incrementar la responsabilidad por resultados y eficiencia.

Entre las políticas/acciones principales acordadas estaban las siguientes:

  1. Ponerle fin a la práctica tradicional que hacía que la contratación de personal estuviera dictada por la oferta de graduandos de Escuelas Normales. Edomex estableció objetivos específicos de reclutamiento docente basados en el número de estudiantes (demanda de la educación) para lograr una distribución más balanceada de la proporción alumnos-maestro en colegios rurales y urbanos. EdoMex expidió una instrucción formal para colocar docentes financiados por el gobierno federal y estatal bajo un sistema de administración de personal unificado. El reclutamiento docente estaría basado en unos estándares pre-definidos de eficiencia y calidad. Los estándares incluían: (i)  tasas de reclutamiento docente que no redujera la proporción alumnos-maestro en cada nivel escolar (básico, secundario, técnico, superior) debajo de la proporción en el año 2000; (ii) cero reclutamiento de docentes (nuevos o en transferencia) en colegios donde la proporción alumnos-maestro ya era mayor que el estándar federal; y (iii) adopción por parte de la Secretaría Estatal de Educación de un examen de certificación docente para todos los docentes nuevos reclutados. También se acordó integrar un sistema de administración de personal para docentes financiados por recursos tanto federales como estatales.
  1. Empezando con la ley presupuestal de 2001, EdoMex debía producir y diseminar indicadores de rendimiento e impacto para el sistema de educación pública para que los padres y las familias pudieran estar conscientes de la calidad del sistema. EdoMex también debía monitorear y publicar indicadores de rendimiento para el sector educativo, incluyendo: (i) el porcentaje de estudiantes que completaron el año escolar dentro del calendario escolar regular, por nivel educativo; (ii) tasas de repitencia estudiantil, por nivel de educación; (iii) tasas de deserción estudiantil, por nivel de educación; y (iv) número promedio de horas semanales efectivamente enseñadas por docente, por nivel de educación.

La cobertura en educación básica mejoró de 82.3% en 2000 a 88.6% en 2013, moviendo a EdoMex del puesto 25 al 12 entre todos los estados. La tabla a continuación presenta las mejoras en indicadores de eficiencia en EdoMex para la educación básica y secundaria baja en esa misma época. La proporción alumnos-maestros llegó a 24.6 en 2013, cercana al promedio nacional, el cual, predeciblemente, no cambió mucho con respecto al 2000. La distribución de docentes mejoró al identificar docentes “fantasma” usando un sistema administrativo de recursos humanos nuevo desarrollado por la Secretaría Federal de Educación. En el 2000, más del 5% de los docentes en la nómina fueron identificados como “fantasmas”. Un proceso competitivo (concurso de oposición) fue lanzado para todos los trabajos docentes de nivel básico, eliminando la política previa de contratación automática de todos los graduandos de escuelas normales.

Mejoras en diferentes indicadores de eficiencia educativa, EdoMex, 2000-2013

Tabla EdoMex

Fuente: Sistema de Información y Gestión Educativa (SIGED), SEP, México.

En aquel entonces, yo pensaba que era sabio que el país entero adoptara esas políticas. Sin embargo, esto solo pasó trece años más tarde cuando el nuevo Presidente de México, Enrique Peña Nieto (quien había sido el Subsecretario de Gobierno en EdoMex en el 2000), firmó reformas educativas de gran alcance para arrebatarle el poder al SNTE. La nueva ley creó una agencia autónoma de evaluación de la educación, estableció reglas competitivas para el ingreso y la promoción dentro de la carrera docente y fortaleció la autonomía administrativa escolar con participación de los padres.

Esta historia deja varias lecciones: (i) las reformas educativas tienen muchas implicaciones que no son consideradas, como la necesidad de administrar los recursos de manera eficiente para proteger el ambiente macroeconómico de una economía; (ii) implementar políticas que aumenten la eficiencia toma tiempo y requiere mucha voluntad política; y (iii) hay muchas lecciones positivas de la historia que no están bien documentadas y que podrían servir como guía para políticos y legisladores que quieran impulsar sistemas educativos más eficientes.  

Crédito de la imagen: Lucy Nieto / Flickr / CC BY-NC 2.0