El extraño caso de la reforma educativa en Ecuador

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Cuando se habla de reformas educativas recientes en países de América Latina, no es muy común mencionar la experiencia ecuatoriana. Ecuador, una república sudamericana de aproximadamente 15 millones de habitantes, ha intentado, desde 2007, hacer una profunda reforma de su sistema escolar, y ha cosechado algunos logros interesantes, pero es una de las reformas menos observadas e investigadas en América Latina. Sin embargo, el caso ecuatoriano debería ser estudiado porque todos podríamos aprender de él, al menos por tres razones.

1. Ecuador constituye un caso insólito de un país latinoamericano que pasó abruptamente de tener el sector educación casi abandonado a convertirlo en un elemento central de la gestión pública. Entre 2006 y 2013 se triplicó el presupuesto para educación no universitaria y —aprovechando una rara estabilidad política y económica— se aplicaron de manera sostenida ciertas políticas de reforma educativa integral que en líneas generales coinciden con el consenso internacional sobre lo que debería hacer un país para mejorar la calidad de su sistema escolar.

2. Los resultados preliminares del Tercer Estudio Regional Comparativo y Explicativo en América Latina (TERCE, en 2013) de UNESCO, en comparación con los de la segunda evaluación de aprendizajes (SERCE, en 2006), sugieren que Ecuador está entre los países que más rápidamente mejoraron en calidad educativa dentro de la región, en términos de aprendizajes estudiantiles (UNESCO, 2015). En resumen, Ecuador pasó de estar entre las últimas posiciones en SERCE a estar cerca de la media en TERCE: fue el segundo país de la región que más mejoró en lectura de tercer grado, el cuarto que más mejoró en matemática de tercer grado, y el segundo que más mejoró en matemática de sexto grado.

3. Ecuador es uno de los pocos países latinoamericanos con gobierno “progresista” o de izquierda que han demostrado cierto éxito educativo en la última década, en un contexto discursivo de reconceptualizar la educación como un derecho y no como una mercancía, de recuperar la escuela pública y de revalorizar la profesión docente, de oponerse a la privatización o la descentralización del sistema escolar y de apostar por la calidad educativa con equidad. Esto puede ser significativo porque constituye una alternativa diferente de otros modelos mejor conocidos de reforma educativa que se centran en procesos de privatización y desregulación de los sistemas escolares, más acordes con las prescripciones “neoliberales”.

En este artículo me concentro exclusivamente en las políticas educativas ideadas e implementadas en el lapso de 2007 a 2013, es decir, las administraciones de los ministros Raúl Vallejo y Gloria Vidal, puesto que entre ambos períodos hubo suficientes elementos comunes como para identificar una continuidad de aplicación de políticas educativas, las cuales empezaron a cambiar a partir de 2014, con la administración del ministro Augusto Espinosa. En esta última administración se han introducido algunos cambios en la implementación de las políticas, pero probablemente sería demasiado prematuro valorarlos.

¿Qué ocurrió en el sistema escolar ecuatoriano entre 2007 y 2013, que debe saberse? En los siguientes párrafos intentaré resumir lo esencial de una historia que tomaría mucho más espacio explicar con algo de detalle (puede leerse una versión más detallada en Cevallos Estarellas & Bramwell, 2015). La historia empieza en 2006, cuando Ecuador acababa de pasar la década más inestable de su historia reciente: entre 1996 y 2006, tres gobiernos democráticos habían sido derrocados y siete personas ocuparon la presidencia de la república. En ese año, la situación del sistema escolar ecuatoriano se podía sintetizar así:

1. Ausencia de rectoría del Estado, con un Ministerio de Educación altamente burocratizado.
2. Marco legal desactualizado, divorciado de las necesidades de la comunidad educativa.
3. Baja prioridad para el financiamiento de la educación.
4. Acceso limitado e inequitativo a la educación.
5. Condiciones físicas inadecuadas e insuficientes del sistema educativo ante una demanda creciente.
6. Servicio educativo privatizado y mercantilizado.
7. Baja calidad de los aprendizajes estudiantiles, poca pertinencia del currículo y ausencia de un sistema de evaluación educativa y de rendición de cuentas.
8. Profesión docente desvalorizada.

En 2006, el equipo del Ministerio de Educación del gobierno del presidente Alfredo Palacio (el inmediatamente anterior al gobierno actual) impulsó, junto con organizaciones de la sociedad civil, la convocatoria a un referéndum sobre políticas educativas. En la consulta popular del 26 de noviembre de ese año, se pusieron a consideración de la ciudadanía ocho políticas educativas, las cuales fueron aprobadas por más del 66% de los votantes, y por lo tanto se convirtieron en políticas nacionales de educación. He aquí las políticas aprobadas, que dieron lugar a lo que desde entonces se conoció como el Plan Decenal de Educación (PDE) para el decenio 2006-2015:

1. Universalización de la Educación Inicial a personas de 0 a 5 años de edad.
2. Universalización de la Educación General Básica (personas de 6 a 15 años).
3. Incremento de la matrícula en el Bachillerato hasta alcanzar al menos el 75% de la población en edad correspondiente (personas de 16 a 18 años).
4. Erradicación del analfabetismo y fortalecimiento de la educación continua para adultos.
5. Mejoramiento de la infraestructura física y el equipamiento de las instituciones educativas.
6. Mejoramiento de la calidad y equidad de la educación e implementación de un sistema nacional de evaluación y rendición social de cuentas del sector.
7. Revalorización de la profesión docente y mejoramiento de la formación inicial, desarrollo profesional, condiciones de trabajo y calidad de vida.
8. Aumento de 0,5% anual en participación del sector educativo de inicial, básica y bachillerato en el PIB hasta alcanzar al menos el 6% para inversión en el sector.

En enero de 2007 se inauguró la presidencia de Rafael Correa, y de conformidad con el PDE el gobierno empezó a aplicar tres grupos de políticas educativas que intentaré explicar sumariamente en los siguientes párrafos:

Políticas tendientes a la recuperación de la rectoría del Estado en el sistema escolar

Hasta 2006, el Estado ecuatoriano carecía de un control efectivo de lo que ocurría en las escuelas del país, y el Ministerio de Educación se limitaba a administrar centralizadamente un sistema escolar, así como a pagar sueldos de maestros y otros funcionarios, pero no generaba ni gestionaba políticas públicas. Por consiguiente, en este ámbito se ejecutaron acciones tales como (a) reconfigurar el Ministerio de Educación como rector de políticas educativas (y no como mero administrador del sistema); (b) reordenar el sistema educativo ecuatoriano en 9 zonas, 140 distritos y 1.142 circuitos educativos mediante un nuevo modelo de gestión desconcentrada; (c) formular un nuevo marco legal educativo (desde la Constitución hasta la Ley Orgánica de Educación Intercultural y su Reglamento) que reconceptualiza la educación como derecho y como servicio público; (d) aumentar la participación del sector educativo en el PIB en un 0,5% anual (aunque todavía no se ha alcanzado la meta del 6%, pues el porcentaje logrado en 2009 fue del 3,68%; para 2013, el porcentaje había subido al 4,5% del PIB); y (e) triplicar el presupuesto dedicado a educación no universitaria, que pasó de USD 1.094,6 millones en 2006 a 2.908,4 millones en 2012.

Políticas tendientes a la universalización de la cobertura del servicio educativo

En 2006, la oferta del servicio educativo público era limitada en comparación con las crecientes demandas de la población, especialmente en el año de preescolar y los seis años de la secundaria, todos los cuales se habían vuelto parte de la escolarización obligatoria a partir de la Constitución de 2008. En este ámbito se aplicaron dos tipos de políticas: (i) dirigidas a estimular la demanda educativa, y (ii) dirigidas a incrementar la oferta educativa. Entre las primeras se ejecutaron acciones tales como (a) garantizar la gratuidad de la educación pública mediante la eliminación de los cobros que eran comunes en las escuelas públicas hasta 2006, (b) condicionar la entrega del Bono de Desarrollo Humano (de USD 50 mensuales, que reciben las personas que están debajo de la línea de pobreza) a que sus hijos asistan a la escuela, y (c) eliminar barreras de acceso al sistema escolar, mediante la entrega de libros de texto a todos los estudiantes, y uniformes escolares y alimentación a los estudiantes más necesitados. Entre las políticas para incrementar la oferta educativa se ejecutaron acciones tales como las siguientes: (a) aumentar (y mejorar) la infraestructura escolar, los equipos y los materiales, especialmente en áreas remotas o para poblaciones históricamente desatendidas, (b) incrementar el número de docentes en el sistema educativo público, y (c) construir nuevos centros escolares, sobre todo en niveles y modalidades cuya oferta era insuficiente para satisfacer la demanda.

Políticas tendientes al mejoramiento de la calidad del servicio educativo

En Ecuador, como en la mayoría de los países de la región, haber llegado a la cuasi-universalización de los servicios educativos no ha garantizado de ninguna manera que esos servicios sean de excelente calidad, especialmente para los sectores más vulnerables, que suelen ser los usuarios de la educación pública. Por lo tanto, un objetivo independiente de la política educativa es mejorar la calidad de ese servicio ofrecido por la escuela pública, para llegar a garantizar igualdad de oportunidades educativas para todos. Con este propósito se aplicaron tres políticas:

1. Redefinir el propósito general del sistema educativo, apuntando a la igualdad de oportunidades.
   Para cumplir esta política se ejecutaron acciones tales como las siguientes: (a) se reformaron los currículos nacionales de Educación Inicial, Educación General Básica y Bachillerato General Unificado; (b) se formularon estándares educativos de tres tipos: de aprendizaje escolar, de desempeño profesional (para docentes y directivos) y de gestión escolar (para guiar el trabajo de las escuelas); y (c) se supervisó la publicación de nuevos libros de texto para que correspondieran con los currículos y los estándares.

2. Revalorizar la carrera docente y mejorar el talento humano educativo.
   En cumplimiento de esta política se ejecutaron las siguientes acciones: (a) se establecieron mecanismos rigurosos de selección de nuevos y futuros docentes (en este contexto, se introdujeron pruebas de ingreso rigurosas, y también se establecieron mínimos en pruebas de ingreso a la universidad para acceder a carreras de educación); (b) se buscó mejorar la formación inicial docente, para lo cual se diseñaron perfiles profesionales de docentes, y se creó la Universidad Nacional de Educación (UNAE) operada por el Gobierno, que recién empezó a funcionar plenamente en 2015; (c) se establecieron sistemas de evaluación de docentes en ejercicio con los cuales se pudo diagnosticar necesidades de formación continua, y se armaron los correspondientes sistemas de formación remedial y/o desarrollo profesional continuo, mediante un sistema llamado SIPROFE, y (d) se implementaron estrategias para retener a los mejores docentes en la profesión, entre las que se destaca el incremento del salario mensual de ingreso para un docente con licenciatura, que pasó de USD 396 en 2006 a USD 817 en 2012. También se introdujo con la nueva ley orgánica un escalafón meritocrático, así como una carrera profesional con más opciones laborales.

3. Cambiar la arquitectura institucional del sistema escolar, y superar la dinámica tradicional de intervenciones del Estado, para lograr que los centros escolares se conviertan en los principales agentes del cambio educativo.
   En este ámbito se aplicaron acciones tales como las siguientes: (a) se eliminó la supervisión educativa y en su lugar se creó un sistema de apoyo y seguimiento educativo, con dos nuevas figuras profesionales (asesores y auditores), encargados de apoyar y evaluar a las escuelas, respectivamente; (b) se fortaleció el rol del directivo del centro escolar, como líder pedagógico, al que se le adjudicó por primera vez un salario proporcional a sus responsabilidades profesionales; y (c) se estableció un sistema de evaluación educativa integral, obligado a dar constante retroalimentación a los centros escolares, para permitirles diagnosticar fortalezas y debilidades.

En conclusión, el panorama general de la educación cambió radicalmente en Ecuador durante estos años, en términos de recuperación de la rectoría, de acceso al sistema escolar y de calidad del servicio educativo. En cuanto a lo primero, el Estado adquirió rectoría sobre el sistema escolar, a través del Ministerio de Educación, el cual fue rediseñado para generar política pública y supervisar su ejecución en el territorio. En cuanto a lo segundo, los resultados manifestados en las estadísticas disponibles muestran un aumento sostenido en la cobertura escolar a partir de 2007, que llegó a la virtual universalización de la Educación General Básica en 2012, con una tasa neta del 95,4%, después de haber sido del 91,2% en 2006. Por su parte, la tasa neta de bachillerato pasó de 47,9% a 62,1% en el mismo período. Sin embargo, lo más significativo es que los grupos étnicos históricamente excluidos —indígenas y afro-ecuatorianos— son los que mostraron mayor crecimiento en asistencia al sistema escolar, al punto que las tasas de ambos grupos son equiparables a la media nacional.

Finalmente, con respecto al objetivo de mejorar la calidad educativa, los resultados son menos concluyentes, pues hasta el momento la única evidencia disponible de que ha habido mejoramiento en este ámbito está en los resultados de las pruebas TERCE de 2013, que muestran que los estudiantes ecuatorianos mejoraron de manera significativa en los resultados de aprendizaje en comparación con resultados similares en las pruebas SERCE de 2006. Frente a esto se puede argumentar que los resultados obtenidos por los estudiantes ecuatorianos en TERCE siguen siendo mediocres, dado que se encuentran aproximadamente alrededor de la media de América Latina, de lo que se sigue que, si bien ha habido una mejoría, hay todavía mucho por hacer para mejorar la calidad educativa en Ecuador. Esto, sin embargo, no tiene nada de sorprendente, pues es sabido que los cambios cualitativos en educación ocurren a muy largo plazo, siempre y cuando haya continuidad en la aplicación de ciertas políticas públicas. Por eso, sería interesante determinar en qué medida las políticas aplicadas a partir de 2014 en Ecuador representan continuidad con las aplicadas entre 2007 y 2013, pero eso sería tema para otro artículo.

Pablo Cevallos Estarellas es profesor e investigador de la Universidad San Francisco de Quito, Ecuador. Previamente fue viceministro de educación de Ecuador. Puedes contactarlo por email (pablo.cevallos.estarellas@gmail.com) y seguirlo en Twitter (@patriotaultimo)

Referencias

Cevallos Estarellas, P., & Bramwell, D. (2015). Ecuador, 2007-2014: Attempting a radical educational transformation. In S. Schwartzman (ed.), Education in South America (pp. 329-361). London: Bloomsbury Academic.

UNESCO, Oficina Regional de Educación para América Latina y el Caribe (2015). Resumen ejecutivo. Informe de resultados: Logros de aprendizaje TERCE. Santiago, Chile: Autor.