Un futuro más brillante por México: La promesa y los retos de la reforma eléctrica
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Aunque la reforma de petróleo y gas de México ha capturado el centro de atención en México y en el extranjero, la reforma del sector eléctrico es posiblemente más importante para el crecimiento económico del país, el comercio y el presupuesto fiscal. Los altos costos de generación eléctrica, una infraestructura deficiente y los obstáculos a la competencia han puesto a México en un camino de altas tarifas eléctricas en el sector industrial y subsidios no sostenibles. En una amplia reforma del marco del sector eléctrico y de hidrocarburos en diciembre de 2013, el congreso de México aprobó reformas constitucionales que aumentaran la participación privada en la generación, transmisión y distribución de electricidad. Esta reestructuración es un esfuerzo para promover la inversión en nuevas fuentes de energía, particularmente el gas natural y las fuentes renovables.
A largo plazo, esta reforma tan importante debería reducir los precios de la electricidad para el sector industrial, reducir las limitaciones presupuestarias y de funcionamiento para la CFE y llevar a México hacia una matriz energética más limpia. Aunque el gobierno ha tomado pasos importantes hacia el establecimiento de un marco de energía correcto, aún queda mucho trabajo por hacer y existen muchos desafíos y dudas que la reforma no podrá resolver a corto plazo. El gobierno mexicano ha prometido que la reforma dará lugar a precios de electricidad más bajos dentro de dos años; sin embargo, debe establecer expectativas más realistas para mantener el apoyo público a largo plazo.
La necesidad de la reforma eléctrica
Con una demanda de energía que proyecta un aumento del 4 por ciento anualmente entre el 2012 y 2026, México necesita invertir en su red eléctrica y aumentar su capacidad de generación para expandir suministros y reducir costos. Los precios de la electricidad para el sector industrial –el cual emplea una cuarta parte de la fuerza laboral de México y representa el 93 por ciento de las exportaciones- se han casi triplicado desde el 2002 y son casi el doble de su principal socio comercial, los Estados Unidos. Por otro lado, las tarifas residenciales de México en promedio son más bajas, gracias a los subsidios que tienen un impacto negativo en las finanzas públicas.
Los altos costos de generación de electricidad hacen que México dependa fuertemente de los productos derivados del petróleo, que representan alrededor del 20 por ciento de la energía generada por la propiedad estatal, la Comisión Federal de Electricidad (CFE), aunque la contribución del petróleo en la matriz ha disminuido gradualmente a lo largo de la última década. El uso del petróleo, así como el carbón, para la generación es un factor clave en las emisiones de gases de efecto invernadero de México, que son 38% más altos per cápita que el promedio de América Latina y el Caribe.
México puede reducir sus emisiones y a la misma vez incrementar su fuente de energía si sustituye la generación a base de petróleo por gas natural, la cual es de más bajo costo, o a base de fuentes renovables. México cuenta con importantes reservas no desarrolladas de gas convencional y una impresionante reserva de 545 trillones de pies cúbicos de shale gas técnicamente recuperables, la sexta más grande del mundo. Sin embargo, mientras la demanda de gas sigue en aumento, la producción nacional está en declive y la falta de infraestructura de gasoductos ha llevado a México a importar alrededor del 30 por ciento de su consumo total de gas, esto también incluye las importaciones de tuberías de los Estados Unidos y de gas natural licuado de otros países.
La falta de inversión en la infraestructura eléctrica también impone altos costos. De acuerdo con las proyecciones del gobierno, la red eléctrica se ampliará en un promedio de 1 por ciento anual hasta el 2026, lo cual los expertos señalan no va a ser suficiente para satisfacer la creciente demanda. Casi la mitad de las líneas de transmisión del país tienen casi veinte años en funcionamiento, lo que contribuye a las pérdidas técnicas que en promedio son de 15 por ciento, el doble del promedio de la OECD. Otro 6 o 7 por ciento de la capacidad se pierde debido al acceso ilegal, la mala medición y la facturación incorrecta.
El control de la CFE de la mayor parte de la generación de energía y su monopolio sobre la transmisión y la distribución han impedido las inversiones en nuevas plantas eléctricas y otras infraestructuras. Hasta ahora, la generación de energía privada solo se ha permitido bajo esquemas limitados, tales como la auto-generación y la de pequeños productores independientes de energía que generan menos de 30 MW. La falta de competencia en el mercado de los contratos de generación de energía conduce a prácticas ineficientes, como la continuación del funcionamiento de plantas obsoletas.
La CFE también enfrenta una carga financiera insostenible que le impide hacer inversiones importantes. Subsidios regresivos a los consumidores residenciales y agrícolas establecidos por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) crean obligaciones para la CFE que exceden sus ingresos. Esta ampliación de la brecha –que está cubierta por los mexicanos- ha hecho que el patrimonio de la empresa se desplome en casi un 50 por ciento entre el 2007 y 2012. Finalmente, una relación clientelista entre la CFE y El Sindicato Único de Trabajadores Electricistas de la República Mexicana, SUTERM, ha dado lugar a una fuerza de trabajo hinchada, cuya productividad es una octava parte de Endesa en Chile y una tercera parte de Electrobras en Brasil, según un reporte del Centro de Investigación para el Desarrollo (CIDAC).
Peña Nieto introduce revisiones cruciales
En un intento por revertir los crecientes costos y las bajas inversiones, el presidente Enrique Peña Nieto ha encabezado una ambiciosa campaña para aumentar la participación privada en el sector energético y mejorar el funcionamiento de la CFE. Después de la aprobación de las reformas constitucionales en diciembre, el congreso de México está a punto de aprobar las leyes secundarias que darán forma y aclararan la reestructuración del sector. El gobierno de Peña Nieto ha prometido que la reforma reducirá los precios del gas natural y de la electricidad en menos de dos años después de su aprobación, permitirá la construcción de 10.000 kilómetros de nuevos ductos de gas natural y aumentará la producción nacional de gas en más de un 25 por ciento para el 2018. Un incremento en la inversión privada podría ampliar la capacidad de generación en México, fomentar la integración del gas natural y otras fuentes de generación de bajo costo y acelerar el decomiso de instalaciones obsoletas.
En virtud de la reforma, México establecerá un mercado mayorista de generación, fomentando una competencia que debería conducir a menores costos de electricidad. La CFE competirá junto a entidades privadas por contratos de generación y el Centro Nacional de Control de Energía (CENACE), que en la actualidad es una entidad dentro de la CFE, se convertirá en un operador independiente que gestionará el mercado mayorista, mantendrá el acceso abierto para los nuevos generadores y se ocupará de la planificación de la red nacional. Los grandes consumidores industriales podrán por primera vez comprar energía directamente de cualquier generador o por medio de los proveedores independientes, mientras que la CFE seguirá suministrando a pequeñas y medianas empresas al igual que a consumidores residenciales a precios subsidiados. La CFE también actuará como proveedor de último recurso en caso de emergencias nacionales.
La CFE mantendrá sus redes de transmisión y distribución; sin embargo, tendrá la posibilidad de contratar a empresas privadas para la construcción, el mantenimiento y la operación de la red nacional, lo que debería ayudar a reducir las pérdidas técnicas y ampliar las líneas de transmisión. La reforma también permitirá a los generadores privados construir y operar, de manera independiente, líneas de transmisión conectadas a la red nacional. Esto reducirá las barreras a la construcción de nuevos proyectos de generación, en especial las fuentes de energía renovables en lugares remotos.
La reforma también presenta una hoja de ruta para la reestructuración de las instituciones públicas en el sector eléctrico. CFE se convertirá en una “empresa productiva del estado” con autonomía funcional y presupuestaria del gobierno federal. Cuatro representantes no gubernamentales se añadirán a su junta directiva y la delegación de SUTERM se reducirá de tres sitiales a uno. La Comisión Reguladora de Energía (CRE) y CENACE obtendrán una mayor independencia y asumirán una amplia gama de nuevas responsabilidades regulatoria y operativas.
Restan obstáculos para la implementación
Si bien la aprobación de la reforma es un triunfo importante, su aplicación implica un proceso complejo cuyos beneficios tardarán años en materializarse. El proceso de creación de un nuevo marco, la adjudicación de contratos, la construcción de nuevas plantas de energía y la ampliación de la infraestructura será largo. Por otra parte, el grado en que la reforma va a atraer la inversión privada y aumentar la capacidad instalada de fuentes de energía limpias no está claro. Algunos obstáculos claves incluyen:
La medida del tiempo
La promesa de Peña Nieto de reducir los precios de la electricidad dentro de dos años de la aprobación de la reforma es improbable dado el largo tiempo necesario para establecer el nuevo marco. La reglamentación y el complejo proceso de reestructuración del sector, por sí solo, podría durar más de dos años después de la aprobación de la legislación secundaria. Este proceso incluye la transferencia de recursos y responsabilidades de la CFE a CENACE, el cual será administrado por la Secretará de Energía (SENER). Leyes transitorias permiten una ventana de 18 meses para el proceso, pero la coordinación insuficiente o fracasos de los distintos organismos para cumplir sus plazos legales podrían causar más demoras.
Una vez que el mercado mayorista de electricidad para los grandes consumidores industriales se establezca formalmente, los reguladores tendrán que formar y llevar a cabo rondas de licitación para los contratos y aprobar las licencias ambientales. Los desarrolladores deberán construir nuevas plantas e infraestructura de soporte antes de que la capacidad instalada pueda entrar en línea. Tomando en cuenta estas actividades, los expertos independientes estiman que el plazo para que las tarifas eléctricas del sector industrial disminuyan será de cinco a diez años. Los costos para suministrar energía a los usuarios residenciales e industrias pequeñas disminuirán más lentamente debido a que todavía serán suministrados por la CFE en lugar del mercado mayorista. Tomando en cuenta los subsidios sustanciales de México, es poco probable que el costo para producir energía baje lo suficiente para que los hogares puedan ver facturas más bajas.
Términos de contratos
La incertidumbre sobre los términos de contratos y las normas que serán establecidas por la SENER, CRE y CENACE después que las leyes secundarias sean aprobadas plantean otro posible obstáculo, ya que estos términos serán el factor definitivo en la decisión de agentes privados para invertir en el sector eléctrico de México. Un factor clave será cuáles consumidores calificarán como “grandes consumidores industriales” (usuarios calificados) y podrán firmar contratos de manera independiente en el mercado mayorista en vez de a través de la CFE. Aunque la industria consume más de la mitad de la electricidad del país, de acuerdo con el sistema de evaluación de la SENER, los “grandes usuarios” (usuarios calificados) representan menos de la cuarta parte del consumo total de electricidad.
Las instituciones del estado estarán a cargo de establecer una serie de políticas, incluyendo el nivel mínimo de contenido nacional en los proyectos de electricidad y la recaudación de impuestos de compañías privadas. Establecer procedimientos eficaces para los permisos ambientales y la resolución a la disputa en los tribunales de México sobre los derechos de vía será fundamental para asegurar la viabilidad del proyecto.
Infraestructura
La infraestructura debe ser ampliada para evitar los cuellos de botella y aumentar rápidamente la producción de electricidad. La reducción de pérdidas técnicas requerirá la modernización de cientos de miles de millas de la red nacional y una inversión masiva de varios años que podrá causar apagones temporales. Adicionalmente, nuevas líneas de transmisión deberán ser construidas para distribuir la energía de nuevas plantas a los consumidores. La infraestructura de tuberías deberá ampliarse, tanto en México como en Estados Unidos. Para aliviar las limitaciones de suministro, que están causando un aumento en el precio del gas natural en México, el gobierno planea importar más gas natural de los Estados Unidos y ampliar la capacidad de los gasoductos de 8 mil millones de pies cúbicos al día a 20.6 mil millones de pies cubicos al día en la próxima década. Sin embargo, no se espera que los gasoductos empiecen a operar hasta el 2018 o más tarde.
Instituciones gubernamentales
El éxito de la reforma descansará en gran parte en las capacidades de las instituciones del sector eléctrico. La CRE y CENACE requerirán recursos humanos y financieros significativos para procesar efectivamente, monitorear actividades y hacer cumplir las normas en todo el sistema. La rápida expansión de responsabilidades requerirá suficiente financiación por parte del gobierno federal y de profesionales calificados capaces de realizar análisis técnicos. La CFE se encontrará con una mayor competencia por parte de las compañías privadas en cuanto a generación y comercialización. Pero como el único proveedor para usuarios residenciales, al igual que pequeños usuarios comerciales y agrícolas, a precios subsidiados determinados por la SHCP, es probable que continúe asumiendo pesadas obligaciones financieras. El gobierno deberá tomar medidas para mejorar la situación fiscal de la CFE para que pueda competir efectivamente en el mercado mayorista y enfrentar otros problemas urgentes en el sector, como el robo de la electricidad.
Producción de gas natural
La promesa de bajar el costo de las tarifas eléctricas está basada, en parte, sobre un mayor uso de gas natural, como una fuente relativamente barata, para reemplazar las plantas de petróleo. Pero mientras el nuevo marco de hidrocarburos crea un ambiente más favorable para la inversión privada en la exploración y explotación del petróleo, no queda claro si la reforma dará lugar a un aumento significativo en la producción de gas. Funcionarios del gobierno aun están en el proceso de determinar qué campos Pemex conservará en la primera ronda de contratos de exploración y explotación antes de que se revelen los nuevos términos de contrato, y el resultado de este proceso determinará el interés de los inversionistas en los contratos. Aun bajo condiciones favorables, no queda claro qué parte de los recursos de gas de México serán atractivos para las compañías petroleras. Sus recursos de shale gas se encuentran en zonas remotas pobres en agua y con altos riesgos de seguridad, y no se cree que sean líquidos ricos, lo cual implica que sus márgenes de ganancia serán menores. Por otra parte, el desarrollo de campos nuevos tomará alrededor de 5 a 10 años. Esto subraya la importancia de continuar con las importaciones precedentes de los Estado Unidos para satisfacer el creciente déficit de gas natural de México.
Energía renovable
El nuevo marco de México incluye medidas que incrementarán la generación sobre la base de energías renovables y ayudarán al país llegar a su meta, no irrevocable, de producir 35% de electricidad sobre la base de fuentes limpias para el 2024, comparado con 15% en el 2012. El establecimiento de un operador independiente de red eliminará los conflictos de interés de la CFE para fomentar proyectos de energías renovables conectados a la red. Estos intereses compiten en sus propias plantas de generación y proveen energía intermitente, lo cual requiere que la CFE envíe energía de respaldo. La capacidad de la CFE para subcontratar a actores del sector privado para construir y operar líneas de trasmisión debería aliviar los cuellos de botella que enfrentan los inversionistas de energía renovable, quienes a menudo enfrentan largas demoras al conectarse a la red debido a la capacidad de transmisión inadecuada y a la resistencia por parte de la CFE.
Sin embargo, algunas de las preocupaciones para los inversionistas de energías renovables quedan sin resolverse. México no ofrece incentivos fiscales para la energía renovable, tales como tarifas de alimentación, y tampoco está claro qué tan competitivas serán las fuentes renovables con el gas natural. Las nuevas leyes obligan a la SENER a establecer un esquema de certificados de energías limpias y permisos de emisiones, pero no definen términos o puntos de referencia. Sistemas similares, como el impuesto sobre emisiones de carbono asignado por el congreso mexicano en octubre de 2013, han sido socavados por vacíos legales . Una nueva ley aumentará la participación privada en la energía geotérmica, donde México ya se ubica como uno de los productores principales del mundo, pero otras fuentes renovables, como la solar y la eólica, no cuentan con el mismo apoyo en la reforma. La administración de Peña Nieto, sin embargo, planea introducir siete nuevas “leyes verdes” al congreso en julio de 2014, que podrían ayudar a impulsar la inversión en energías limpias.
Mirando hacia adelante
Ahora que el gobierno mexicano ha ganado el apoyo público para el nuevo marco de electricidad, las autoridades deben establecer un diálogo que mantenga el impulso de este esfuerzo crítico. La nueva legislación abre las puertas a mejoras necesarias en el sector eléctrico, pero el cambio estructural será un proceso prolongado y los mayores beneficios de la reforma del sector se materializarán sólo en el transcurso de una década. El gobierno mexicano deberá disponer un plazo más realista para el cambio, establecer claras expectativas públicas y trabajar rápidamente para resolver las dudas y obstáculos para mantener el apoyo de la reforma y asegurar su éxito a largo plazo. A pesar de los desafíos, la contribución de la reforma para el desarrollo de México será inmensa si se hace correctamente. La creación de un mercado de electricidad eficiente y competitivo reducirá la carga fiscal de la CFE y el gobierno federal, mejorará el costo de operación de las empresas e impulsará la economía mexicana.