Presupuesto por Resultados para el Desarrollo Infantil – El Caso de Perú

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Main Photo: ©UNICEF Perú/2011/ Francis R

El 18 de marzo, el programa de Educación del Diálogo Interamericano, Early Childhood Development Action Network (ECDAN), la Oficina Regional para América Latina y el Caribe de UNICEF y Atipay, Innovación para la Gestión convocaron a un seminario virtual para reflexionar sobre la experiencia reciente de Perú elaborando e implementando un presupuesto basado en resultados para el desarrollo de la primera infancia a nivel nacional. Panelistas de Perú compartieron sus experiencias en esta política presupuestaria intersectorial, detallando elementos claves en la coordinación de la planificación y el desarrollo de herramientas para la ejecución de objetivos multisectoriales.

Este encuentro virtual contó con la participación de Roger Salhuana, gerente de Atipay, Innovación para la Gestión; Ariela Luna, ex-ministra de Desarrollo e Inclusión Social de Perú y Luis Miguel Castilla, ex-ministro de Economía y Finanzas de Perú. El seminario fue moderado por Ariel Fiszbein, director del programa de Educación del Diálogo Interamericano, con participaciones de Mónica Rubio, asesora regional de Políticas Sociales para América Latina y el Caribe en UNICEF, Elizabeth Lule, Directora Ejecutiva de ECDAN y Shekufeh Zonji, líder técnica global de ECDAN. El evento contó con la asistencia de 350 participantes.

En América Latina, la cobertura de servicios para la primera infancia ha aumentado debido al creciente apoyo y compromiso de los gobiernos de la región para consolidar políticas orientadas al desarrollo infantil. El financiamiento, que permite escalar los servicios y asegurar eficiencia, sigue siendo crítico. La Agenda Regional para el Desarrollo Integral de la Primera Infancia ha contribuido a aumentar el intercambio, la colaboración y la cooperación en la temática dentro de la región. El caso de Perú presenta una oportunidad para seguir avanzando en la agenda y mostrar cómo ejecutar políticas multisectoriales.

Roger Salhuana presentó un resumen del programa presupuestario basado en resultados, donde dió cuenta de cómo el programa fue utilizado para reducir los niveles de desnutrición crónica entre 2007 y 2008. Esta reducción fue el resultado de una buena gestión de políticas públicas que significó, entre otras cosas, una correcta vinculación con la gestión presupuestal y, a la vez, el fuerte apoyo político hacia el programa. Salhuana comentó que el programa provee una manera efectiva de utilizar recursos escasos y coordinar un presupuesto basado en evidencia con las mejores soluciones para responder a problemáticas de la primera infancia. Otro elemento clave del programa es el énfasis en la medición, incluyendo evaluaciones semestrales de los resultados y productos. Llevar a cabo evaluaciones frecuentemente ayuda a determinar cuáles son las mejores estrategias y cómo distribuir recursos basándose en la evidencia aportada por el monitoreo.

Salhuana también compartió algunos momentos claves en la historia del programa. Por ejemplo, en 2011 se expandió el presupuesto y aumentó el nivel de cobertura y la cantidad de programas. En 2017 tuvieron lugar algunas modificaciones como consecuencia de los cambios de administración e inestabilidad que impactaron al programa. Los cambios llevaron a que en 2018 se sancionara una nueva ley general de presupuesto que especifica que los resultados prioritarios son aquellos comprendidos en el desarrollo infantil temprano. A partir de ese momento se inició un periodo de definición con respecto a 1) cuáles son los resultados específicos que componen el desarrollo infantil temprano, 2) qué objetivos concretos deben alcanzarse, 3) qué servicios deben brindarse y 4) cuáles son los órganos involucrados. Como resultado se rediseñó el programa con un enfoque multisectorial que ha perdurado en el tiempo.

Para terminar su presentación, Salhuana remarcó varios desafíos, como por ejemplo el hecho de que lograr resultados en el desarrollo infantil temprano es más complejo que lograr resultados en desnutrición crónica. La desnutrición crónica es uno de muchos factores que inciden en el resultado de desarrollo. Además, es difícil asegurar compromisos y tomar decisiones necesarias en un escenario de inestabilidad política que genera gran incertidumbre y, a la vez, dificulta la consolidación de equipos en distintos ministerios. Por último, el Covid-19 frenó la implementación que iba a tener lugar en 2020 y esto generó mucho retraso.

Desde su experiencia como ministra de Desarrollo e Inclusión Social, Ariela Luna fue una de las líderes del programa de presupuesto por resultados para la primera infancia. Luna remarcó varios puntos centrales del programa:

• El enfoque se centra en el ciudadano, esto implica que se mira multisectorialmente a los individuos que reciben y administran los servicios.
• La mezcla de variables y factores que son claves, entre ellos el presupuesto por resultado y el capital político.
• El éxito del programa en asegurar que todas las autoridades tengan a la infancia en su agenda.
• El uso de evidencia para definir las acciones y tener en claro cuál es el resultado de cada una de las intervenciones que se llevan a cabo.
• El modelo es algo que todos pueden entender.
• La importancia de la participación de la sociedad civil en el apoyo a las actividades de monitoreo, la creación de mecanismos de seguimiento y el establecimiento de una plataforma para compartir datos con la población.

A continuación, Luna describió cómo funcionan los programas. En general, hay once intervenciones priorizadas y todos los niños y niñas reciben paquetes de servicios integrados por grupo etario específico. Sin embargo, mencionó que, de 30 productos en total, solo dos involucran múltiples ministerios que requieren orientaciones técnicas para la implementación y coordinación entre los distintos sectores involucrados. En efecto, la gestión de estos esfuerzos requiere el uso de una serie de indicadores para mejorar la calidad de gasto. Como ministra, Luna coordinó estos esfuerzos y enfrentó múltiples desafíos, incluyendo cuellos de botella en la gobernanza política, técnica, presupuestal y, sobre todo, en la gobernanza social. Luna concluyó su intervención explicando la necesidad de generar un modelo que se gestione territorialmente en espacios más pequeños y que se logre que cada niño y niña peruana tenga ese paquete integrado y también genere un sistema de alertas.

Por su parte, Luis Miguel Castilla destacó en su intervención que, como ministro de Economía y Finanzas, su meta fue asumir el desafío de gestionar el presupuesto estatal. Reconociendo que, aunque la misma estrategia no se puede aplicar en todos los países de la región, el caso de Perú proporciona elementos únicos y una variedad de lecciones aprendidas. Castilla comentó que en general, los presupuestos de los gobiernos protegen cosas específicas y esto suele ser algo positivo, sin embargo, a veces puede introducir algunas rigideces (por ejemplo, al momento de intentar resolver un problema que no está estipulado en el presupuesto) que pueden tener efectos colaterales indeseados. Otro punto importante que mencionó fue la necesidad de evitar la duplicación de programas dada la escasez de recursos.

Castilla también mencionó los desafíos que tiene el programa a futuro. El primero y más importante es cómo lograr acompañar todo este esfuerzo presupuestario con un sistema incipiente de abastecimiento y logística en la provisión de bienes y servicios en el Estado. El segundo tiene que ver con la falta de capacidad técnica debido en parte a la gran inestabilidad política-económica y a la alta rotación del personal encargado de los programas. A estos desafíos también se suman las dificultades de gestión.

Para concluir, compartió tres aciertos que tuvo el programa:

1. Contar con el fondo de estímulo al desempeño, dado que los incentivos ayudan a promover un mejor desempeño y generar cambios de actitudes.
2. Asegurar un alto grado de liderazgo. Se alcanzó un liderazgo a nivel nacional que permitió proteger la continuidad, la coordinación y la supervisión de los programas.
3. Lograr que sea una política de Estado y no de gobierno.

El evento concluyó con una breve ronda de preguntas de la audiencia sobre esta política presupuestaria, concentradas en tres áreas principales: 1) la asignación del presupuesto de manera equitativa y la importancia de asegurar la asignación de los recursos a grupos vulnerables, 2) el rol de los ministerios y otros actores en el proceso y 3) los instrumentos, inversiones y/o mecanismos que son necesarios para monitorear la calidad de la entrega de recursos y servicios a la primera infancia.

Ariela Luna destacó la importancia de asegurar que los recursos sean para todos, negociar en vez de imponer metas y la necesidad de no penalizar el presupuesto de los grupos que no cumplen sus metas. Los panelistas discutieron los roles de diferentes ministerios en el programa, como el de Economía y Finanzas, el de Desarrollo e Inclusión Social al igual que la participación de otros sectores como los ministerios de Minería, Hacienda, Salud y Educación. Los panelistas también destacaron el rol de organizaciones de la sociedad civil en asegurar que la primera infancia sea una prioridad política. Recientemente en Perú, la sociedad civil ha sido involucrada en informes, diálogos y monitoreo de programas y servicios. Aunque hoy en día no hay un canal formal para la participación de la sociedad civil, los panelistas discutieron la necesidad de institucionalizar este involucramiento a futuro. Finalmente, los expositores comentaron sobre la necesidad de tener datos en tiempo real (semanales, mensuales y/o anuales) para informar las consideraciones de financiamiento y operativas al igual que compartir información relevante entre todas las agencias involucradas.

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