Construyendo la seguridad ciudadana en las Américas

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Preparado para el Gobierno de Colombia para la VI Cumbre de las Américas.

La seguridad pública es el problema que más preocupa actualmente a los ciudadanos de casi todos los países de América Latina y el Caribe.  De acuerdo a los datos obtenidos mediante de estudios de opinión,  alrededor del 27% de la población de la región identificó la delincuencia como el mayor problema que debió enfrentar su país en 2010, por sobre cualquier otro problema, incluyendo la economía y el desempleo, que por largo tiempo fueron las preocupaciones dominantes.  La delincuencia y la seguridad pública fueron identificadas como el principal problema en 11 de los 18 países encuestados.

Esta percepción entre los ciudadanos comunes no sorprende, pues no hace más que reflejar la creciente violencia que existe en sus naciones y la penetración cada vez mayor del crimen organizado en América Latina y el Caribe.  En comparación con otras regiones del mundo, en América Latina las tasas de homicidios han sido tradicionalmente altas, sin embargo han aumentado drásticamente en la última década y actualmente sólo son superadas por las tasas observadas en los Estados africanos devastados por la guerra.  Cinco naciones de América Latina y el Caribe (El Salvador, Venezuela, Jamaica, Guatemala y Honduras) se encuentran entre los países más violentos del mundo, con tasas de homicidios superiores a 40 por cada 100.000 habitantes, en comparación con una incidencia inferior a 6 por cada 100.000 habitantes en Estados Unidos, 3 en Europa y 2 en China.

Además, la delincuencia y la violencia conllevan un alto costo en varios otros aspectos.  La cuantificación de estos costos es difícil e imprecisa; sin embargo, las estimaciones apuntan a una cifra superior al 12% del PIB anual para algunos países y superior al 5% para la mayor parte de la región.   Entre los costos directos se incluye la carga que representan las lesiones y muertes prematuras para los sistemas de salud, el gasto gubernamental en las fuerzas policiales, los tribunales de justicia, las cárceles y otras medidas de seguridad; en el sector privado, los costos incluyen las pérdidas de patrimonio y los gastos adicionales en seguridad.

Los costos indirectos podrían ser incluso mayores.  La inseguridad asociada a los altos niveles de actividad criminal genera recelo en los inversionistas, tanto nacionales como extranjeros, y suele ahuyentar a los turistas.  La delincuencia y la violencia, como asimismo la corrupción que casi siempre las acompañan, generan desconfianza entre las personas y entre los ciudadanos y el Estado, llegando, en algunos casos a desacreditar a las instituciones políticas y sociales esenciales para una gobernabilidad efectiva, con el riesgo de socavar el apoyo a la democracia.  La delincuencia y la violencia tienden a golpear más duramente a los pobres, quienes carecen de los recursos necesarios tanto para protegerse como para recuperarse con rapidez de las pérdidas que sufren.

La seguridad ciudadana se encuentra amenazada en toda América Latina y el Caribe y requiere urgente atención tanto desde el interior de América Latina como de la comunidad internacional.
Una amenaza diversa y diferenciada

Los elevados niveles de delincuencia y violencia constituyen problemas generalizados a través de la región, afectando a casi todos los países de América Latina en diversos grados.  Sin embargo, el resguardo de la seguridad pública es un desafío que incorpora muchos elementos diversos, que se combinan de distintas maneras en las diferentes naciones y regiones de América Latina y el Caribe.  El analizar la seguridad a partir de aspectos específicos, tales como las tasas de homicidios, el narcotráfico, el crimen organizado o la violencia militar, podría ser tentador, pero es incompleto.  Una estrategia eficaz para abordar la criminalidad en América Latina debe considerar estos aspectos no como un problema o tema aislado, sino como un desafío complejo y multidimensional.

Es particularmente importante diferenciar la intensidad y naturaleza de las diversas amenazas a la seguridad que enfrentan los diferentes países en América Latina, las que se pueden clasificar básicamente en tres categorías amplias.  El mayor riesgo lo enfrentan aquellas naciones en las cuales la delincuencia y la violencia representan una amenaza para la estabilidad política y la autoridad del Estado.  En estos países, las organizaciones criminales no sólo amenazan la capacidad de los gobiernos de brindar seguridad a sus ciudadanos, sino también con tomar el control no sólo de una considerable porción del territorio sino de importantes instituciones del Estado, convirtiéndolas en aliadas de la empresa criminal.  En estos casos, el problema no es sólo un problema de seguridad ciudadana, sino de seguridad nacional.  (Actualmente, los países que enfrentan las mayores amenazas en este sentido son las tres naciones del Triángulo Norte de Centroamérica: Honduras, Guatemala y El Salvador; hay quienes incluirían a México en esta categoría).  Estos países enfrentan circunstancias especialmente difíciles y requieren urgentes respuestas de sus gobiernos y de la comunidad internacional, pero no deben ser considerados como vencidos o fracasados.  En la última década, Colombia ha logrado resistir esta clase de amenaza a la seguridad nacional y las lecciones aprendidas a partir de su experiencia podrían constituir un valioso aporte para las demás naciones.

En un segundo grupo de países, las organizaciones criminales han emergido como resultado de un creciente tráfico de drogas ilícitas y/u otras actividades ilegales altamente rentables, pero, en el peor de los casos, sólo controlan un territorio limitado y representan un bajo peligro inmediato para las instituciones del país.  Pueden ser una grave amenaza para la seguridad pública en una ciudad o estado, pero no ponen en peligro la autoridad nacional.  Diversos países (por ejemplo, Perú, Bolivia y Brasil) han logrado en gran medida mantener el crimen organizado y el narcotráfico bajo un relativo control.  No obstante sus elevadas tasas de crímenes violentos, hasta la fecha han sido capaces de evitar el riesgo sistemático que enfrentan los países más vulnerables de la región.  Sin embargo, en la mayoría de estas naciones, los grupos criminales parecen estar cada vez mejor organizados y ser cada vez más poderosos, por lo que no debería descartarse el riesgo de una rápida escalada de los problemas asociados a ellos.

Un tercer grupo de países, la clara mayoría de la región de América Latina y el Caribe, no enfrentan una amenaza inminente para la seguridad pública ni el Estado de derecho.  Sus tasas de criminalidad son relativamente bajas, a pesar de que en algunos lugares están aumentando a un ritmo alarmante,  la actividad criminal sigue siendo un problema manejable.  Estas naciones aún tienen tiempo para actuar, pero muchas de ellas no están aprovechando la ventaja de su situación comparativamente benigna para detener o revertir las alarmantes tendencias criminales, a pesar de la preocupación de sus ciudadanos.
Vulnerabilidades regionales

Así como la gravedad de los problemas y la vulnerabilidad de las instituciones nacionales varían ampliamente entre un país y otro, también varían las causas que explican la ola de violencia criminal en América Latina.  Sin embargo, existe un conjunto básico de circunstancias debido a las cuales los países latinoamericanos se han vuelto particularmente vulnerables al crimen organizado y a otras amenazas para la seguridad pública.

La geografía juega un papel importante.  La violencia y la delincuencia han golpeado con mayor intensidad a aquellos países que producen drogas ilícitas o que están situados en corredores que sirven a los principales mercados mundiales de la droga, ubicados en Estados Unidos y Europa.  Actualmente, una de las áreas más amenazadas de América Latina es Centroamérica, que se ha convertido en un punto de tránsito para casi el 60% de toda la cocaína que ingresa a Estados Unidos.   Un eventual cambio de las rutas de tráfico o una drástica caída del consumo en Estados Unidos y Europa, que en conjunto generan la mayor parte de la demanda mundial de drogas ilícitas, reduciría las ganancias obtenidas por el crimen organizado en muchos países de América Latina.  Sin embargo, existe poco consenso con respecto a (1) si la reducción del consumo en Estados Unidos y Europa, independientemente de las políticas adoptadas, constituye verdaderamente un objetivo realista o (2) en qué medida disminuirían efectivamente las ganancias y el poder de las organizaciones criminales si en lugar del narcotráfico, se dedicaran a otras actividades ilegales.  A pesar de estas incertidumbres, las naciones de América Latina y el Caribe no pueden más que beneficiarse de una reducción de la demanda de drogas en Estados Unidos y Europa.  En efecto, de acuerdo a datos de la ONU, el consumo de cocaína se ha convertido en un grave problema de salud pública en gran parte de América Latina y ha aumentado drásticamente en algunos países, pero el consumo en la región sigue representando un pequeño porcentaje de la demanda mundial.

El aumento de la delincuencia y la violencia con la creciente inseguridad de los ciudadanos comunes pueden atribuirse principalmente a un conjunto de problemas internos que enfrentan, si bien en grados muy variables, muchos países de la región.  Tal vez los desafíos más formidables derivan de la debilidad, ineficacia y a menudo corrupción de las instituciones, incluyendo a la policía, los tribunales de justicia y los sistemas penitenciarios, que suelen ser objeto de la desconfianza de los ciudadanos.  En muchas naciones, estas instituciones de importancia fundamental han sido infiltradas, a nivel nacional y local, por las organizaciones criminales, con lo que prácticamente queda garantizada su falta de eficacia.  Además, la falta de capacitación, la tecnología deficiente y la mala gestión contribuyen a los problemas institucionales.

El mejoramiento de las instituciones de orden público es crucial.  Sin embargo, por sí solo, no es suficiente para reducir la delincuencia y la violencia.  La pobreza generalizada, las desigualdades extremas, la exclusión social y la falta de oportunidades de empleo también contribuyen a un contexto en el cual las normas sociales y cívicas están trastocadas y la actividad criminal suele florecer.  Las pandillas juveniles, o maras en Centroamérica, algunas veces lideradas por delincuentes repatriados desde Estados Unidos, constituyen un problema generalizado en algunos países.
Enfoques regionales con respecto a la seguridad

El resultado de la lucha contra el crimen organizado dependerá principalmente de las políticas y programas nacionales implementados en cada país de la región.  El resguardo de la seguridad ciudadana requiere que cada uno de los gobiernos emprenda las reformas institucionales necesarias, enfrente eficazmente los problemas sociales y económicos imperantes, tales como el empleo, la educación y la equidad, y reconstruya la confianza pública en los líderes políticos.

Sin embargo, estas medidas nacionales deben complementarse con iniciativas regionales para evitar el denominado “efecto globo”, según el cual el éxito obtenido por una nación en forma aislada simplemente empuja la actividad criminal hacia los países vecinos.  Cada país debe implementar seriamente iniciativas anti-delincuencia y anti-violencia y fortalecer la seguridad de sus ciudadanos; aquellos que no lo hagan terminarán pagando un alto precio, con graves consecuencias también para los países vecinos.

Las iniciativas conjuntas entre los países son esenciales.  Los organismos multilaterales deberían asumir un rol principal en la promoción de acciones colectivas, las que siguen viéndose impedidas en muchos casos por la desconfianza entre los gobiernos latinoamericanos.  El crimen organizado se ha vuelto tan poderoso y peligroso en gran medida porque opera independientemente de las fronteras.  Si las respuestas al problema de la seguridad se ven limitadas por las fronteras de cada país, nunca tendrán éxito.  La derrota de las organizaciones criminales requiere una estrecha cooperación entre muchos países.

En los últimos años, los gobiernos del hemisferio han intensificado su interés por la cooperación regional en el área de la seguridad ciudadana y han avanzado en su búsqueda de marcos de políticas y acuerdos institucionales apropiados.  Sólo durante el último año, varias importantes reuniones regionales se han centrado en este tema, generando una atención internacional sin precedentes.  Sin embargo, si bien los enfoques multilaterales están generando un creciente compromiso de los gobiernos y han logrado atraer considerable apoyo financiero; el progreso hacia desarrollar una estrategia de seguridad trascendente, multinacional y a gran escala sigue siendo bastante lento.

La seguridad ciudadana fue el tema central de discusión en la más reciente Asamblea General de la OEA, celebrada en El Salvador en junio de 2011.  Los participantes buscaron alcanzar un consenso con respecto a un amplio compromiso regional en relación con un conjunto común de objetivos de seguridad ciudadana y adoptaron la “Declaración de San Salvador sobre Seguridad Ciudadana en las Américas”.  Se logró un consenso con respecto a la vital importancia de proteger la seguridad de cada uno de los ciudadanos, promover una mayor cooperación regional en materias de seguridad y motivar a los gobiernos a integrar una estrategia de seguridad ciudadana en sus marcos de seguridad nacional más amplios.  Aun así, fue poco el avance en el desarrollo de propuestas de acción concretas.

Un obstáculo importante ha sido la dificultad de conciliar la cooperación regional y la soberanía nacional, un problema que emerge en muchas áreas, pero se torna particularmente difícil de resolver cuando la seguridad está en riesgo.  En toda América Latina, los países vecinos, muchas veces con un largo historial de diferencias y disputas, carecen de la necesaria confianza mutua para compartir información confidencial y cooperar de manera regular en temas vinculados a la seguridad.  La desconfianza ha sido desde hace mucho tiempo un obstáculo para la cooperación en el área de la seguridad.  Tal vez sería más realista incentivar a los gobiernos a desarrollar, en primer lugar, sus propias estrategias de seguridad para luego buscar instancias de coordinación con los gobiernos vecinos en lugar de intentar desarrollar estrategias regionales desde el inicio.

Dos reuniones recientes organizadas por la Secretaría de Seguridad Multidimensional de la OEA sugirieran que podría ser más fácil lograr la cooperación en temas técnicos más acotados que una cooperación a gran escala.  En su declaración original de 2008, la Reunión de Ministros en Materia de Seguridad Pública de América Latina (MISPA) formuló un conjunto de objetivos de seguridad de amplio alcance; sin embargo, desde entonces, el grupo se ha centrado en unos pocos temas relativamente específicos, incluyendo la capacitación y gestión de las fuerzas policiales y la participación ciudadana.  Asimismo, la última Reunión de Ministros de Justicia u Otros Ministros, Procuradores y Fiscales Generales (REMJA), buscando facilitar la cooperación entre las instituciones judiciales, se centró en la capacitación y las bases de datos electrónicas compartidas.  Una cooperación más fluida requerirá amplias reformas legales e institucionales en los países participantes.  El avance será inevitablemente lento.

La más importante de las reuniones regionales con respecto al tema de la seguridad celebrada recientemente, la Conferencia Internacional de Apoyo a la Estrategia de Seguridad de Centroamérica, se realizó en Guatemala a fines de junio de 2011.  El objetivo de la reunión fue centrar la atención en los crecientes problemas de seguridad en la región, movilizar el apoyo internacional necesario para enfrentarlos e impulsar la cooperación en el área de la seguridad entre los países de la región.  La conferencia reunió a los jefes de Estado de casi todos los gobiernos centroamericanos como también a los presidentes de México y Colombia, los ministros de relaciones exteriores de muchos otros países del hemisferio y España (incluyendo a la Secretaria de Estado norteamericana Hillary Clinton), una amplia representación general de Europa y líderes de las principales organizaciones multilaterales y tuvo éxito en el logro de varios objetivos críticos.

  • Dejó en claro que los problemas del crimen organizado y la seguridad ciudadana constituían una urgente preocupación a nivel de toda la región y que se requería una respuesta inmediata.  Idealmente, la situación debería haber sido reconocida algún tiempo atrás; sin embargo, la reunión de Guatemala fue una impresionante demostración de apoyo a las iniciativas de cooperación concertadas por parte de seis países de Centroamérica (incluyendo a Panamá), sus vecinos inmediatos México y Colombia, Estados Unidos y las naciones europeas, y los organismos de financiamiento multilaterales.
  • Se recalcó la necesidad crítica de una acción multilateral conjunta.  Los gobiernos centroamericanos reconocieron que debían ser más proactivos en muchas dimensiones—medidas de seguridad concretas, mayores reformas institucionales y mejoras sociales y económicas—y que debían obtener por sí solos gran parte de los fondos requeridos para financiar las medidas necesarias.  También reconocieron la importancia de una mejor armonización de sus iniciativas y la reducción de las trabas legales y políticas para la cooperación regional.  Los vecinos Colombia y México recalcaron su voluntad de brindar asistencia técnica y capacitación y de mejorar sus controles fronterizos.  El gobierno norteamericano, junto con el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, comprometieron una considerable asistencia financiera y Washington reafirmó su compromiso de incrementar sus esfuerzos por reducir el consumo de drogas en Estados Unidos y frenar los flujos de armas hacia el sur.
  • La reunión destacó el enorme desafío enfrentado por Centroamérica y otros países en los cuales el crimen organizado se ha establecido, ha infiltrado los organismos gubernamentales y amenaza la autoridad del Estado.  Las instituciones de orden público por sí solas, incluso cuando se recurre a las fuerzas armadas nacionales para apoyar a los cuerpos policiales, no son una respuesta suficiente.  Otros requisitos fundamentales son la reforma y modernización de todos los elementos del sistema legal, incluyendo las fuerzas policiales, los procuradores y fiscales, los tribunales de justicia y el sistema penitenciario, incrementando las oportunidades de educación y empleo, particularmente para los jóvenes, y promoviendo la confianza en las instituciones nacionales.

La reunión se tradujo en un conjunto de principios sólidos que pueden servir como base para implementar una respuesta eficaz frente a la delincuencia y la violencia en la región, pero también reveló diversos problemas de enorme envergadura.  El primero es la profunda complejidad de los desafíos que habrá que enfrentar.  Las organizaciones criminales son extraordinariamente poderosas.  Tienen grandes cantidades de dinero, están bien armadas y, a través del miedo y la corrupción, se han infiltrado en las principales instituciones de gobierno.  La experiencia ha demostrado que responderán con una resistencia feroz y brutal a los esfuerzos del gobierno por controlarlas.

En segundo lugar, si bien los principios son correctos, todavía falta plasmarlos en una estrategia coherente, es decir, una estrategia que identifique las prioridades en el área de la asignación de los recursos, establezca un punto de partida y una secuencia de acciones para abordar los diversos problemas y desarrolle indicadores que permitan medir el éxito a través del tiempo.  Todavía quedan muchas interrogantes complejas por responder, las que cada país debe abordar en forma independiente.  Éstas incluyen, por ejemplo: (1) las medidas necesarias para poner término a la infiltración del crimen organizado en las instituciones políticas, la policía y los sistemas judiciales, las empresas legales, etc., (2) las reformas a las políticas sociales y económicas requeridas para aumentar las oportunidades de empleo, mejorar la educación y expandir el acceso al sistema escolar y, en general, fomentar una mayor equidad y (3) la mejor manera de recolectar mayores impuestos para obtener los recursos necesarios para financiar la lucha contra la delincuencia y la violencia.

Finalmente, cabe señalar que, a pesar de que la cooperación regional fue firmemente respaldada por todos los participantes de la reunión de Guatemala, las medidas concretas necesarias para lograr este objetivo fueron escasamente discutidas.  No se estableció ningún mecanismo para revisar los obstáculos legales o políticos que dificultan la cooperación en el área de la seguridad o para desarrollar propuestas de armonización de las leyes y regulaciones.  Planes para iniciativas multinacionales incluso muy modestas (o incluso medidas bilaterales) habrían sido útiles para comenzar a derribar las barreras de la sospecha y la desconfianza que tanto dificultan la colaboración regional.
El rol de Estados Unidos

No se puede dejar de considerar el rol de Estados Unidos en las iniciativas regionales con respecto a la seguridad en América Latina.  Como se señaló anteriormente, la demanda de drogas por parte de Estados Unidos juega un rol central en la configuración del narcotráfico en América Latina y las políticas y programas norteamericanos han desempeñado un papel principal en la definición de los enfoques interamericanos (e internacionales) para enfrentar el narcotráfico.

Parcialmente en respuesta a las crecientes críticas a la política norteamericana antidrogas provenientes de los gobiernos de América Latina y el Caribe, la Administración Obama ha declarado que ha introducido un cambio en el énfasis de sus iniciativas antidrogas de las instituciones de orden público a la reducción de la demanda.  El presidente y la autoridad a cargo del control de las drogas han rechazado la antigua denominación de “guerra a las drogas” en referencia a la estrategia norteamericana y han respaldado el tratamiento del consumo de drogas como un problema de salud pública más que como un delito.

Sin embargo, tomará tiempo diseñar e implementar las nuevas políticas y programas.  Los cambios de enfoque propuestos todavía no se reflejan en las asignaciones presupuestarias, las que no han tenido modificaciones significativas.  Además, cualquiera sea la estrategia implementada, se requerirán años para lograr alguna disminución significativa de la demanda de drogas por parte de Estados Unidos y el impacto final sobre América Latina es incierto.  América Latina necesita desarrollar la capacidad de defender su propia seguridad de las actividades criminales, independientemente de la política norteamericana.

Colombia es el único país citado como una historia de éxito en la política antidroga de Estados Unidos, no tanto por su eficacia en la reducción de la producción de hojas de coca y cocaína como por ayudar a mejorar enormemente la seguridad ciudadana.  El Plan Colombia, con apoyo de Estados Unidos, ha ayudado al gobierno colombiano a extender el control sobre su territorio y a reducir drásticamente la violencia armada contra sus ciudadanos.  Los avances en seguridad realizados en Colombia son evidentes.

En efecto, los gobiernos de Estados Unidos y México aprovecharon la experiencia del Plan Colombia para diseñar la Iniciativa Mérida, con el propósito de combatir a los carteles mexicanos y poner fin a la ola de delincuencia y violencia que ha golpeado al país.  Posteriormente, la Iniciativa Mérida se extendió a Centroamérica a través de la Iniciativa de Seguridad Regional para Centroamérica (CARSI).  Sin embargo, Estados Unidos ya no es financieramente capaz de sostener los niveles de gastos del Plan Colombia, que ascienden a US$8 mil millones a través de una década, una cifra que complementó otros montos mucho mayores aportados por el gobierno de Colombia.  Washington puede contribuir y continuará contribuyendo, pero la mayor parte de los recursos tendrá que provenir de los países mismos, con algún apoyo de créditos del Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo.

Conclusiones y recomendaciones

  1. En la actualidad, la región de América Latina y el Caribe es tal vez la región más violenta del mundo.  Ningún otro grupo de países, fuera de las zonas en guerra, exhibe mayores tasas de homicidios y otros crímenes violentos.  Las organizaciones criminales operan en muchos países de la región, advirtiéndose un constante aumento de su poder y riqueza.  En muchos países de América Latina, el incremento de la delincuencia y la violencia amenaza con frenar el progreso económico y social, y en algunos casos, está poniendo en riesgo la estabilidad democrática y el Estado de derecho.  Las naciones del hemisferio occidental no tienen más remedio que enfrentar, individual o colectivamente, los problemas asociados al crimen organizado y la seguridad ciudadana, que afectan a toda la región.  En la mayoría de los países, los ciudadanos comunes consideran que el deterioro de la seguridad pública es el problema más importante enfrentado por sus naciones y están exigiendo una acción urgente.  Muchos habitantes de la región están abogando por políticas más estrictas y medidas más duras contra la actividad criminal, las que, en lugar de ser eficaces, podrían generar una mayor división.
  2. Los problemas asociados al crimen organizado y la seguridad ciudadana varían mucho entre un país y otro en la región de América Latina y el Caribe.  A pesar de que los gobiernos pueden aprender de las experiencias de otros países de la región, cada país debe desarrollar su propia estrategia para enfrentar las organizaciones criminales y proteger la seguridad pública.  La elección de la estrategia dependerá de muchos factores diferentes, incluyendo, por ejemplo, la naturaleza y la intensidad de los problemas del país, la fortaleza o vulnerabilidad de sus instituciones nacionales y locales, la confiabilidad de sus fuerzas de seguridad, la capacidad de obtener los recursos necesarios, tanto a nivel nacional como internacional, y el grado de consenso que pueda lograrse entre sus habitantes con respecto a un enfoque particular.  En aquellos países en los cuales el crimen organizado representa una amenaza para la estabilidad política y la autoridad del Estado, los gobiernos necesitan actuar con la mayor celeridad y es casi seguro que requerirán apoyo externo.
  3. En la gran mayoría de los países de América Latina, un requisito esencial será reformar y fortalecer los sistemas judiciales, incluyendo la policía, los tribunales de justicia y las cárceles y eliminar la corrupción que debilita a estas instituciones cruciales.  Estas tres áreas deben ser perfeccionadas.  Una fuerza policial reformada y honesta no puede hacer su trabajo si los tribunales de justicia y las cárceles siguen siendo corruptas o incompetentes.  Asimismo, los tribunales de justicia no serán eficaces sin un sólido trabajo policial y un sistema penitenciario confiable.  En unos pocos países, las fuerzas policiales no serán capaces de controlar los peligros del crimen organizado y los gobiernos se verán presionados a recurrir a las fuerzas armadas.  Sin embargo, esto debe considerarse sólo como un último recurso; las fuerzas armadas no están entrenadas ni capacitadas para asumir las responsabilidades de los cuerpos policiales y su participación en las iniciativas de control de la delincuencia suelen tener un alto costo, incluyendo un aumento de las violaciones a los derechos humanos, la pérdida de credibilidad tanto de las fuerzas armadas como de las fuerzas civiles y posiblemente un aumento de la violencia.  También existe el peligro de corrupción de las fuerzas militares. En unos pocos países, un sistema de justicia particularmente debilitado podría requerir apoyo internacional especial.  Si bien aún es temprano para realizar una evaluación definitiva de su aporte, la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG), patrocinada por las Naciones Unidas, ha ayudado a la nación a combatir la impunidad y la corrupción y ha entregado parte de la capacitación y fortalecimiento institucional requeridos.
  4. Incluso las instituciones de orden público más eficaces, por sí solas, no pueden reducir la delincuencia y la violencia ni frenar el poder del crimen organizado.  El mejoramiento del desempeño de las fuerzas policiales por sí solo no tendrá mucho éxito en la reducción de las actividades criminales.  La pobreza, las desigualdades extremas, la exclusión social y la falta de oportunidades de empleo también contribuyen a un contexto en el cual las normas sociales y cívicas están trastocadas y la actividad criminal suele florecer.  Las pandillas juveniles, algunas veces lideradas por delincuentes repatriados forzosamente desde Estados Unidos, constituyen un problema generalizado en algunos países.  La expansión de las oportunidades educacionales y laborales, particularmente para los jóvenes, y el desarrollo de confianza en las instituciones nacionales son aspectos fundamentales de cualquier iniciativa anti-delincuencia sostenida y eficaz.
  5. Cada uno de los países de América Latina y el Caribe debe desarrollar un esfuerzo sólido para controlar la delincuencia y la violencia y para resguardar la seguridad de sus ciudadanos.  Además, las iniciativas conjuntas entre los países son esenciales.  Los organismos multilaterales deberían asumir un rol principal en la promoción de acciones colectivas, las que siguen viéndose impedidas en muchos casos por la desconfianza entre los gobiernos latinoamericanos.
  6. Dada la particular geografía de América Latina y el Caribe, un enfoque hemisférico con respecto a los problemas generados por el crimen organizado tal vez podría distinguir eficazmente entre dos grupos de países regionales.  Un grupo incluye a los países de Centroamérica, a sus dos vecinos más grandes, México y Colombia y a las islas del Caribe.  El otro comprende todos los países de Sudamérica (Colombia es el único país que se encuentra en ambos grupos.) México y los países de Centroamérica son utilizados como rutas para el tráfico a Estados Unidos; Colombia es la principal fuente de cocaína de estas rutas.  Además, la participación de los narcotraficantes mexicanos en el manejo y dirección del narcotráfico en todos estos países va en constante aumento.  La reciente Conferencia sobre la Seguridad en Centroamérica en Guatemala instó a la cooperación entre este grupo de países.  Actualmente, todos ellos reciben asistencia anti-delincuencia de Estados Unidos y Canadá y las naciones más pequeñas también pueden beneficiarse a partir de la asistencia técnica y la cooperación de México y Colombia. Los países sudamericanos se han ido convirtiendo sostenidamente en importantes consumidores de cocaína, pero su narcotráfico se realiza en gran medida con los mercados europeos.  Tres países productores—Colombia, Bolivia y Perú—envían cocaína a Argentina, Brasil y Venezuela tanto para el consumo como para su posterior embarque a Europa.  Muchos de los países ya han desarrollado una cooperación bilateral en el área de la delincuencia y las drogas y todos ellos participan en el nuevo Pacto de Defensa de Sudamérica, que debería estar asignando mayor atención al crimen organizado y al narcotráfico.
  7. A pesar de que nunca es fácil recopilar datos estadísticos confiables con respecto a las actividades ilegales, es preciso realizar mayores esfuerzos para resolver el problema planteado por el hecho de que los datos que se encuentran disponibles actualmente con respecto a la delincuencia y la violencia están incompletos, son imposibles de comparar y suelen ser contradictorios.  Hoy día, las tasas de homicidios son ampliamente utilizadas para comparar los niveles de violencia entre los países y las regiones, debido a que los datos estadísticos comparativos sobre otros tipos de hechos delictuales no son confiables o simplemente no existen.  La mala calidad de los datos básicos frustra los esfuerzos por evaluar las políticas y programas existentes, medir los resultados entre los países y conocer y estimar el impacto de nuevos enfoques. Asimismo, el desarrollo de políticas y programas más eficaces también requiere investigaciones y análisis mucho más exhaustivos en muchos temas esenciales.  Por ejemplo, es muy poco lo que se sabe acerca de problemáticas incluso tan fundamentales como la relación entre la pobreza y la delincuencia o los factores que llevan a tantos jóvenes a delinquir.   Tan importante como lo anterior es la existencia de la necesidad de analizar, evaluar y comunicar sistemáticamente las experiencias y programas, exitosos o no, de muchos países en áreas tan críticas como la capacitación de las fuerzas policiales, las iniciativas anticorrupción, la reforma judicial, la rehabilitación de los delincuentes juveniles y el uso de las fuerzas armadas en las campañas anti-delincuencia.  Se ha desarrollado un valioso trabajo en todas estas áreas, pero la investigación y análisis de temas como la delincuencia, la violencia, la corrupción y el narcotráfico siguen siendo muy limitados y ciertamente insuficientes como para extraer conclusiones y lecciones sólidas.  Las universidades, los centros de investigación y los centros de pensamiento deberían estar prestando mucho más atención a estos temas.
  8. Las estrategias nacionales y regionales de mejoramiento de la seguridad ciudadana en América Latina deberían centrarse de manera prioritaria en el control del crimen organizado y la reducción de la violencia y la corrupción.  Sin embargo, en toda América Latina, el narcotráfico sigue siendo la principal fuente de ganancias para las organizaciones criminales y no puede ser ignorado como uno de los principales factores que explican las altísimas tasas de criminalidad y violencia en la región.  La lucha contra los problemas asociados al narcotráfico debe ser parte de cualquier estrategia de seguridad pública anti-delincuencia.

Sin embargo, hasta ahora, los esfuerzos por controlar la producción, el tráfico o el consumo de drogas no han sido muy exitosos en ninguna parte del hemisferio.  El consumo de drogas ilícitas se ha expandido rápidamente en muchos países de América Latina y, en Estados Unidos, donde el consumo y el abuso de drogas disminuyeron abruptamente desde su nivel máximo a fines de la década de 1970 y comienzos de la década de 1980, el abastecimiento y el consumo de drogas se han mantenido esencialmente constantes desde 1990.

Algunas iniciativas pueden ser útiles.  El programa norteamericano denominado HOPE, por ejemplo, ha mostrado un considerable éxito en la rehabilitación de farmacodependientes que se encuentran en prisión.  Sin embargo, todavía no existe una alternativa de políticas que ofrezca una solución para el problema de las drogas.  Ningún analista serio sugiere que el consumo de drogas puede eliminarse o incluso reducirse en una amplia medida.  Sin embargo, quienes han investigado más profundamente estos problemas, están coincidiendo en la definición de los elementos básicos de una estrategia más eficaz contra las drogas.  El marco esencial se presenta en el informe 2009 de la Comisión Latinoamericana sobre Políticas de Drogas y en un informe posterior publicado por la Comisión Mundial sobre Políticas de Drogas en 2011.

Estos informes, desarrollados bajo el liderazgo de los ex presidentes latinoamericanos Fernando Henrique Cardoso, Ernesto Zedillo y Cesar Gaviria, merecen una seria atención.  Algunas de sus conclusiones más importantes son las siguientes: (1) el consumo simplemente no se ve afectado en forma significativa por las políticas o programas gubernamentales y, por lo tanto, la eliminación o incluso un descenso significativo del consumo de drogas no constituye un objetivo de política factible en la mayoría de los países; (2) el abuso de drogas se maneja mejor como un problema de salud pública a largo plazo que como una actividad criminal, particularmente debido a que las sanciones más duras pueden provocar mayor daño a la persona y a la sociedad que el consumo mismo; (3) los gobiernos deben considerar el tratamiento de la marihuana, la droga más utilizada y menos adictiva, de manera diferente a las otras drogas ilícitas; (4) ni la erradicación ni la prohibición como tampoco esquemas de desarrollo alternativos han logrado reducir de manera significativa el abastecimiento de drogas ilícitas; y (5) los gobiernos nacionales deben seguir combatiendo a los criminales de la droga para proteger la seguridad de sus ciudadanos y frenar la influencia del crimen organizado.

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